OVG Saarlouis Urteil vom 19.2.2019, 1 A 154/18

Grundwasserentnahmeentgelt; Erklärungspflicht; Schätzung; Berücksichtigung nachträglicher Angaben; Ausschlussfrist

Leitsätze

1. Wird nach Einlegung des Widerspruchs gegen den Grundwasserentnahmeentgeltbescheid, durch den das Entgelt für die Grundwasserentnahme mangels Angaben des Entgeltpflichtigen zur tatsächlichen Fördermenge in Höhe der höchst zulässigen Fördermenge geschätzt wurde, die tatsächlich entnommene Grundwassermenge nachgereicht, ist im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung für eine Aufrechterhaltung der Schätzung kein Raum mehr, vielmehr muss die Widerspruchsbehörde die tatsächliche Fördermenge berücksichtigen und den Festsetzungsbescheid entsprechend abändern.



2. Die Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 1 GwEEG, wonach der Entgeltpflichtige bis zum 15. Februar eines jeden Jahres unaufgefordert eine Erklärung über die entnommene Wassermenge des Vorjahres, die Art der Verwendung und die dazugehörenden Unterlagen vorzulegen hat, beinhaltet keine Ausschlussfrist.



Tenor

Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 1. März 2017 - 5 K 609/16 - wird der Festsetzungsbescheid für das Saarländische Grundwasserentnahmeentgelt 2012-2014 vom 16. März 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. April 2016 aufgehoben, soweit das festgesetzte Entgelt einen Betrag von 1.239,50 EUR übersteigt.

Die Kosten des Verfahrens erster und zweiter Instanz fallen dem Beklagten zur Last.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen den Grundwasserentnahmeentgeltfestsetzungsbescheid des Beklagten für die Kalenderjahre 2012 bis 2014.

Die Klägerin ist ausweislich des Erlaubnisbescheids vom 11.10.1985, zuletzt geändert durch Bescheid vom 19.5.1994, berechtigt, aus zwei Brunnen im Fördergebiet G... eine Grundwasserentnahme bis zu einer Gesamtmenge von 35.000 m3 pro Kalenderjahr vorzunehmen und diese in ihrem Betrieb zu verwenden. Für die Kalenderjahre 2008 bis 2011 gab die Klägerin auf der Grundlage des § 3 GwEEG Erklärungen über das jeweils entnommene Grundwasser ab.

Nachdem Entnahmeangaben der Klägerin für den Folgezeitraum zunächst ausblieben, setzte der Beklagte mit Festsetzungsbescheid vom 16.3.2015 das Entgelt für die Grundwasserentnahme in den Jahren 2012 bis 2014 aufgrund der Schätzung der Entnahme in Höhe der maximal zulässigen Fördermenge auf insgesamt 8.059,25 EUR fest und erhob unter Abzug der Vorauszahlung für das Jahr 2012 von 651,73 EUR eine Nachforderung in Höhe von 7.407,52 EUR. Dabei berechnete der Beklagte entsprechend der prozentualen Anteile der Vorjahre die Verwendung der Fördermengen mit 6.815 m3 zu Kühlzwecken mit dem Entgeltsatz von 0,03 EUR/m3 und mit 98.185 m3 zu sonstigen Zwecken mit dem Entgeltsatz von 0,08 EUR/m3.

Am 27.3.2015 erhob die Klägerin Widerspruch gegen den Bescheid und beantragte zugleich beim Beklagten „die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung“ ihres Widerspruchs. Die Grundwasserentnahme habe im Jahr 2008 13.787 m3, im Jahr 2009 13.855 m3, im Jahr 2010 10.044 m3 und im Jahr 2011 8.501 m3, mithin im Durchschnitt pro Jahr 11.544,5 m3 betragen. Daher sei nicht nachvollziehbar, für die Jahre 2012 bis 2014 den 3-fachen Entnahmewert zu schätzen, zumal der geschätzte Maximalentnahmewert in den Vorjahren zu keinem Zeitpunkt erreicht worden sei. Während in Vorjahren die Angabe der Entnahmemengen jeweils angefordert worden sei, sei dies im Folgezeitraum nicht mehr erfolgt. Im Weiteren sei die jeweilige Grundwasserförderung dem Beklagten zu wasserstatistischen Zwecken mit Schreiben vom 8.7.2013 für das Jahr 2012 (9.729 m3), mit Schreiben vom 21.1.2014 für das Jahr 2013 (7.840 m3) und mit Schreiben vom 5.2.2015 für das Jahr 2014 (7.183 m3) mitgeteilt worden. Danach seien im Schätzzeitraum tatsächlich lediglich 24.752 m3 Grundwasser entnommen worden. Dies rechtfertige ein Entgelt in einem Umfang von allenfalls 1.980,16 EUR, so dass unter Berücksichtigung der geleisteten Vorauszahlung in Höhe von 651,73 EUR allenfalls ein Betrag von 1.328,43 EUR nachzuzahlen wäre.

Unter dem 5.5.2015 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht einstweiligen Rechtsschutz gegen den Festsetzungsbescheid beantragt. Die „Anordnung der sofortigen Vollziehung des Festsetzungsbescheides“ sei mit Blick auf die tatsächlichen Grundwasserentnahmen unverhältnismäßig. Spätestens mit dem Zugang des Widerspruchs sei eine Abänderung des Bescheides vom 16.3.2015 geboten gewesen. Da die Schätzmenge unter Berücksichtigung der in den Vorjahren entnommenen Wassermengen offensichtlich ermessensfehlerhaft sei, könne das öffentliche Interesse am Vollzug dieses offensichtlich rechtswidrigen Bescheides nicht überwiegen.

In dem gerichtlichen Aussetzungsverfahren legte die Klägerin mit Schriftsatz vom 8.6.2015 die Erklärungen Saarländisches Grundwasserentnahmeentgelt für die Kalenderjahre 2012 bis 2014 vor. Darin wurden für das Jahr 2012 die Entnahme von 944 m3 Grundwasser zu Kühlzwecken und von 8.794 m3 zu sonstigen Zwecken, für das Jahr 2013 die Förderung von 416 m3 Grundwasser zu Kühlzwecken und von 7.424 m3 zu sonstigen Zwecken sowie für das Jahr 2014 die Entnahme von 433 m3 Grundwasser zu Kühlzwecken und von 6.750 m3 zu sonstigen Zwecken ausgewiesen und unter Zugrundelegung der jeweiligen Entgeltsätze Entnahmeentgelte von 731,84 EUR (für 2012), von 606,40 EUR (für 2013) und von 552,99 EUR (für 2014) errechnet.

Der Beklagte verwies auf die gesetzlichen Regelungen im Grundwasserentnahmeentgeltgesetz, nach denen die Entgeltpflichtigen der zuständigen Behörde bis zum 15. Februar eines jeden Jahres unaufgefordert eine Erklärung über die entnommene Wassermenge des Vorjahres, die Art der Verwendung und die dazugehörigen Unterlagen vorzulegen habe, sofern die entnommene Grundwassermenge 2.500 m3 pro Jahr übersteige und keine Befreiungstatbestände einschlägig seien. Diese Frist könne auf Antrag verlängert werden. Komme der Pflichtige der Erklärungspflicht nicht oder nicht rechtzeitig nach, schätze die Behörde die Wassermenge. Dabei sei nach dem eindeutigen Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 3 GwEEG im Regelfall die zugelassene Entnahmemenge zugrunde zu legen. Dass die Klägerin diese Menge in der Vergangenheit nicht entnommen habe, sei ebenso irrelevant wie die im Hinblick auf zwei Telefonate mit dem Geschäftsführer der Klägerin, zuletzt am 14.3.2015, unzutreffende Behauptung einer fehlenden Anmahnung. Dass die Klägerin für die streitigen Kalenderjahre Wasserstatistiken vorgelegt habe, ändere nichts an den fehlenden Erklärungen nach dem Grundwasserentnahmeentgeltgesetz, zumal die Daten in den Wasserstatistiken erfahrungsgemäß wenig verlässlich seien und keine Angaben zu den für die Entgeltsätze maßgeblichen Verwendungszwecken enthielten. Die Unterschiede zwischen den beiden Erklärungspflichten zeigten sich an den rechtlichen Konsequenzen bei Verstößen. So sei ein Verstoß gegen die Pflicht zur Übermittlung der Wasserstatistik eine Ordnungswidrigkeit, während ein Verstoß gegen die Erklärungspflicht nach dem Grundwasserentnahmeentgeltgesetz grundsätzlich den Straftatbestand der Steuerhinterziehung erfülle.

Durch Beschluss vom 15.6.2015 – 5 L 541/15 – wies das Verwaltungsgericht den Eilrechtsschutzantrag der Klägerin zurück. Das hiergegen eingeleitete Beschwerdeverfahren wurde durch Beschluss des Senats vom 27.7.2015 – 1 B 126/15 – eingestellt, nachdem die Klägerin die Beschwerde zurückgenommen hatte.

Mit Widerspruchsbescheid vom 6.4.2016, zugestellt am 7.4.2016, wies das Ministerium für Umwelt- und Verbraucherschutz den Widerspruch der Klägerin zurück.

Mit am 9.5.2016, einem Montag, erhobener Klage hat die Klägerin den Grundwasserentnahmeentgeltbescheid für die Jahre 2012 bis 2014 angefochten. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, dass die tatsächlichen Entnahmemengen für den streitgegenständlichen Zeitraum zwar mitgeteilt worden seien, im Widerspruchsbescheid indes keine Änderung des Bescheides erfolgt sei. Im Jahr 2015 sei weder eine Nachfrist gesetzt noch der Kontakt mit ihr gesucht worden. Ihr Fall sei atypisch, weil für den Beklagten die dokumentierten Wasserentnahmemengen erkennbar gewesen seien. Daher sei eine Schätzung der tatsächlichen Entnahmemengen anhand der statistischen Erhebung möglich und auch opportun gewesen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Festsetzungsbescheid für das Saarländische Grundwasserentnahmeentgelt 2012 bis 2014 vom 16. März 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. April 2016 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Seiner Ansicht nach überzeugten die von der Klägerin geltend gemachten Gründe aufgrund des eindeutigen Wortlauts des § 3 Abs. 2 Satz 4 GwEEG nicht. Die Klägerin sei zweimal telefonisch an die gesetzliche Erklärungspflicht erinnert worden, obwohl dies rechtlich nicht geboten sei. Daher sei die entnommene Wassermenge gemäß § 3 Abs. 2 GwEEG mit der maximal zulässigen Entnahmemenge rechtmäßig geschätzt worden. Das Argument, dass eine derart hohe Gesamtmenge noch nie entnommen worden sei, sei irrelevant. Mit den für den Zeitraum 2012 bis 2014 zur Wasserstatistik gemachten Angaben lasse sich das Grundwasserentnahmeentgelt nicht festsetzen, weil die Daten zur Wasserstatistik erfahrungsgemäß wenig verlässlich seien und die Angaben zu den unterschiedlichen Verwendungszwecken, an die die Entgeltsätze anknüpften, fehlten. Zudem liefe es der Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 4 GwEEG zuwider, die mit der Wasserstatistik übermittelten Daten für die Schätzung nach dem Grundwasserentnahmeentgeltgesetz heranzuziehen. Die unterschiedliche Verbindlichkeit der Übermittlung der Wasserstatistik einerseits und der Erklärungspflicht nach dem Grundwasserentnahmeentgeltgesetz andererseits zeige sich auch an den Konsequenzen bei Verstößen gegen die Pflichten. Deshalb seien keine Gründe erkennbar, die ein Abweichen von der Regelvermutung des § 3 Abs. 2 Satz 4 GwEEG geböten. Diese sei bindend und lasse auch keine Ermessensausübung dergestalt zu, dass zunächst eine Nachfrist zur Einreichung der Erklärung gesetzt werden müsse. Das Gesetz sehe insoweit allein vor, dass der Pflichtige eine entsprechende Fristverlängerung beantrage.

Durch das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 1.3.2017 ergangene Urteil – 5 K 609/16 – hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Der auf § 3 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GwEEG gestützte Festsetzungsbescheid entspreche den rechtlichen Vorgaben. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Wirksamkeit des Grundwasserentnahmeentgeltgesetzes bestünden nicht. Die Klägerin benutze das Grundwasser im Verständnis von § 1 Abs. 1 GwEEG. Sie mache allein geltend, dass das von ihr verlangte Entgelt übersetzt sei, weil der Beklagte die Grundwasserentnahmen zu hoch geschätzt habe. Unstreitig sei die Klägerin ihrer Erklärungspflicht innerhalb der Frist des § 3 Abs. 2 Satz 1 GwEEG nicht nachgekommen. In einem solchen Fall schätze die zuständige Behörde gem. § 3 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GwEEG die Wassermenge im Regelfall unter Zugrundelegung der zugelassenen Entnahmemenge. Entgegen der Ansicht der Klägerin liege ein Ausnahmefall vom gesetzlich vorgesehenen Regelfall nicht deshalb vor, weil für den Beklagten die dokumentierten Wasserentnahmemengen aufgrund der eingereichten Wasserstatistiken erkennbar gewesen seien. Es spreche nichts für die Annahme, dass bei einer Schätzung regelmäßig auf den Durchschnittswert der Wasserentnahme der vergangenen Jahre des Entgeltspflichtigen abzustellen sei. Vielmehr entspreche es in jeder Hinsicht dem Normal- und damit den Regelfall, dass ein Recht zur jährlichen Entnahme einer maximalen Grundwassermenge nicht bis zum Äußersten ausgenutzt werde. Von daher gebiete der Umstand, dass die von der Klägerin in den Jahren 2008 bis 2011 tatsächlich entnommene Wassermenge die materiell erlaubte Wassermenge deutlich unterschreite, keine Abweichung vom Regelfall. Auch der Vortrag, dass der Geschäftsführer der Klägerin im Jahre 2011 verstorben sei und die Strukturveränderungen innerhalb der Gesellschaft in der Folgezeit zu Problemen im Umgang mit Behörden geführt hätten, begründe nicht die Annahme eines Ausnahmefalls vom Regelfall des § 3 Abs. 2 Satz 4 GwEEG. Auf dieser Grundlage und unter dem Gesichtspunkt, dass späteres einwandfreies Verhalten im Allgemeinen keinen Hinweis auf einen Ausnahmefall biete, führe auch die Abgabe der erforderlichen Erklärung im Juni 2015 nicht zu einer Reduzierung des Grundwasserentnahmeentgelts für die Jahre 2012 bis 2014 gegenüber der angegriffenen Schätzung im März 2015. Eine andere Sichtweise sei auch nicht unter dem Gesichtspunkt geboten, dass es entgegen der Einschätzung des Beklagten in der Gesetzesbegründung heiße, die zuständige Behörde habe „nach Ablauf einer Nachfrist“ das Entgelt zu schätzen und dabei grundsätzlich die zugelassene Menge zugrunde zu legen. Denn diese Passage in der Gesetzesbegründung habe im Gesetzestext keinen Niederschlag gefunden. Dieser sehe allein eine Verlängerung der Abgabefrist auf Antrag, jedoch keine solche Nachfrist vor. Von Rechts wegen sei daher keine schriftliche Nachfrist geboten. Zutreffend habe die Widerspruchsbehörde insoweit im Widerspruchsbescheid ausgeführt, dass die Abgabefrist zum 15. Februar eines jeden Jahres eine rechtzeitige Erstellung des Bescheides ermögliche und im Fall einer Pflicht zur Gewährung einer Nachfrist die vom Gesetz vorgesehene Frist zum 1. April für die Vorauszahlung im laufenden Veranlagungszeitraum nicht mehr würde eingehalten werden können. Da der Beklagte den Geschäftsführer der Klägerin am 24.4.2013 und am 14.3.2014 jeweils telefonisch zur sofortigen Abgabe der Erklärung aufgefordert habe, könne auch nicht von einer Überraschungsentscheidung durch die Behörde ausgegangen werden.

Gegen dieses ihren Prozessbevollmächtigten am 9.3.2017 zugestellte Urteil hat die Klägerin unter dem 10.4.2017 die Zulassung der Berufung beantragt und diesen Antrag unter dem 9.5.2017 begründet. Durch Beschluss vom 18.4.2018 - 1 A 401/17 -, den Prozessbevollmächtigten der Klägerin zugestellt am 20.4.2018, hat der Senat die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.

Mit am 15.5.2018 eingegangenem Schriftsatz trägt die Klägerin zur Begründung der Berufung vor, dass dem Beklagten im Eilrechtsschutzverfahren die Wasserförderungsmengen bekannt gegeben worden seien und daher im Widerspruchsverfahren eine Änderung des Bescheides opportun gewesen sei. Hierüber finde sich in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils nichts. Auch der Umstand, dass in den Jahren 2008 bis 2011 regelmäßig zur Abgabe der Erklärungen aufgefordert und damit ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden sei, sei in der Entscheidung nicht berücksichtigt. Eine schriftliche Übermittlung der Erklärungsformulare sei anders als in den Vorjahren ebenfalls nicht erfolgt. Die angeführten Telefonate mit ihrem Geschäftsführer hätten nicht stattgefunden. § 9 GwEEG verweise im Rahmen des Vollzugs dieses Gesetzes insbesondere auf § 132 AO mit der Möglichkeit zur Aufhebung im Rechtsbehelfsverfahren. Selbst wenn in der Verpflichtung zur Schätzung anhand maximal zulässiger Entnahmemengen eine mögliche Sanktion zu sehen und diese auch ohne Vorankündigung rechtmäßig sei, sei spätestens mit Eingang der tatsächlichen Entnahmeerklärung im Juni 2015 sowohl das Sanktionsinteresse als auch der Sanktionszweck entfallen. Es bestehe kein Grund mehr, weiterhin an einer offensichtlich unzutreffenden Schätzung festzuhalten. Angesichts des Grundwasserspiegels sei die Entnahme der zulässigen Höchstentnahmemenge aus den vorhandenen Brunnen überhaupt nicht möglich gewesen. Zudem seien die Daten zu den wasserstatistischen Angaben bekannt gewesen. Lediglich die Aufteilung, zu welchem Zweck das Wasser entnommen worden sei, sei dem Beklagten durch die Meldung zur Wasserstatistik unbekannt geblieben, es wäre aber ein Leichtes gewesen, diese zu erfragen. Die tatsächlichen Entnahmemengen seien unstreitig. Zwar seien für die Jahre 2012 bis 2014 keine Erklärungen fristgerecht abgegeben worden. Ihr sei der Fristablauf nicht bewusst gewesen, deshalb habe eine Fristverlängerung nicht beantragt werden können. Allerdings sei auch der Beklagte drei Jahre lang untätig geblieben, ohne ein Erinnerungsschreiben oder einen Hinweis zu tätigen. Wäre bereits im Jahr 2012 nach Fristablauf ein Schätzungsbescheid erlassen worden, wäre der bei ihr angerichtete Schaden um 2/3 geringer ausgefallen. Diese einem Abstrafen gleich kommende Vorgehensweise sei unverhältnismäßig. Im Übrigen sei eine Anhörung vor der Sanktionierung und Festsetzung von drei Maximalentgelten für die Veranlagungszeiträume nicht durchgeführt und auch nicht nachgeholt worden.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 1.3.2017 - 5 K 609/16 - den Festsetzungsbescheid für das Saarländische Grundwasserentnahmeentgelt 2012 bis 2014 vom 16. März 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. April 2016 aufzuheben, soweit das festgesetzte Entgelt einen Betrag von 1.239,50 EUR übersteigt.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt der Beklagte vor, dass die Festsetzungsbescheide zu Recht ergangen seien, weil die Voraussetzungen für die Schätzung in der festgesetzten Höhe vorgelegen hätten. Obwohl die Klägerin mehrfach telefonisch an die Nachreichung der fehlenden Erklärungen erinnert und auf die Möglichkeit einer Schätzung hingewiesen worden sei, habe sie bis zur Bescheiderstellung am 16.3.2015 keine Unterlagen eingereicht. Demzufolge sei die entnommene Wassermenge für die streitgegenständlichen Jahre auf der Grundlage des § 3 Abs. 2 GwEEG geschätzt worden. Die Festsetzung des Grundwasserentnahmeentgelts zurückliegender Jahre werde dabei durch § 4 Abs. 4 GwEEG legitimiert. Soweit im Zulassungsbeschluss ausgeführt werde, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Entscheidung der Widerspruchsbehörde die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides sei und die Widerspruchsbehörde neues Vorbringen zu berücksichtigen habe, könne dem unter Hinweis auf den ganz eindeutigen gesetzgeberischen Willen nicht gefolgt werden. Der Gesetzgeber gebe den Entgeltpflichtigen eine konkrete Ausschlussfrist vor, in der sich die Entgeltpflichtigen zu erklären hätten. Sofern die Entgeltpflichtigen diese Pflicht nicht einhalten könnten, hätten sie die Möglichkeit, unter Angabe entsprechender Gründe einen Antrag auf Fristverlängerung einzureichen. Eine Option oder gar eine Verpflichtung, verfristet abgegebene Erklärungen im Rahmen der (Widerspruchs-)Bescheiderstellung zu berücksichtigen, ergebe sich weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus dem gesetzgeberischen Willen. Auch die über § 10 GwEEG anzuwendende Regelung des § 370 AO spreche nicht dafür, dass verfristet eingegangene Erklärungen im Rahmen des Widerspruchsverfahrens, welches einige Zeit in Anspruch nehmen könne, berücksichtigt werden müssten. Auf die restriktiven Folgen verfristet eingereichter Steuererklärungen sei hingewiesen. Die ausdrückliche Anwendung steuerrechtlicher Vorschriften verdeutliche den ohnehin schon durch eindeutigen Gesetzeswortlaut zum Ausdruck gebrachten gesetzgeberischen Willen, einen restriktiven, mit dem Steuerrecht einhergehenden Vollzug des Grundwasserentnahmeentgeltgesetzes und damit auch den durch Zulassungsbeschluss angezweifelten Sanktionscharakter des Grundwasserentnahmeentgeltgesetzes zu schaffen. Die Verbindlichkeit der in § 3 Abs. 2 GwEEG gesetzten Frist zur Erklärung würde durch die behördliche Pflicht zur Setzung einer Nachfrist aufgehoben. § 3 Abs. 2 GwEEG rechtfertige kein (wohlwollendes) Zutun behördlicherseits, etwa durch erneute Aufforderung oder Berücksichtigung im weiteren Verwaltungsverfahren. Im Gegenteil gebe der Gesetzgeber vor, dass die Frist zur Einreichung der Erklärungen auf Antrag des Entgeltpflichtigen verlängert werden könne. Die Entscheidung über den Antrag einer Fristverlängerung obliege hierbei der Behörde. In keinem Fall sei von einer Pflicht zur Verlängerung der Frist auszugehen. Auch unter Hinweis auf Sinn und Zweck des Grundwasserentnahmeentgeltgesetzes sei die Zugrundelegung der Entwurfsbegründung zu § 3 GwEEG sinnwidrig. Durch die Fristsetzung zur unaufgeforderten Abgabe der Erklärungen bis zum 15. Februar eines jeden Jahres solle eine rechtzeitige Bescheiderstellung gewährleistet werden. § 5 Abs. 2 Satz 1 GwEEG bestimme, dass der Entgeltpflichtige bereits am 1. April für den laufenden Veranlagungszeitraum Vorauszahlung zu entrichten habe. Die Berechnung und die daraus resultierende Vorauszahlungsbescheid-Erstellung würden durch eine behördliche Pflicht zur Setzung einer Nachfrist in keinem Fall fristgerecht möglich sein. Hätte der Gesetzgeber eine „Erinnerung“ behördlicherseits vorausgesetzt, wäre auch die Frist zur Zahlung der ersten Vorauszahlung auf einen weitaus späteren Zeitpunkt datiert worden. Nach derzeitigem Gesetzeswortlaut ziele der gesetzgeberische Wille auf eine zügige Bescheiderstellung. Ausnahmen hiervon könnten auf Antrag des Entgeltpflichtigen durch die Behörde ausgesprochen werden. Die Frist zur Abgabe der Erklärung sei demnach restriktiv auszulegen. Der Gesetzgeber bestimme bei nicht rechtzeitiger Abgabe der Erklärung im Regelfall die Schätzung auf der Grundlage der im Recht zugelassenen Entnahmemenge. Die Setzung einer Nachfrist decke sich insoweit auch in keiner Weise mit der gesetzgeberischen Intention, die sich aus dem Gesetzeswortlaut hinreichend konkret ergebe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte, die Verfahrensakten 5 K 610/16 und 5 L 541/15 = 1 B 126/15 sowie die beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung ist begründet.

Der Festsetzungsbescheid für das Saarländische Grundwasserentnahmeentgelt der Jahre 2012 bis 2014 vom 16.3.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6.4.2016 ist - soweit er von der Klägerin der Höhe nach angegriffen wird - rechtswidrig. Die Festsetzung und Heranziehung zur Entrichtung eines den Betrag von 1.239,50 EUR übersteigenden Entnahmeentgelts verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage des Festsetzungsbescheides sind die §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und Abs. 2 des Saarländischen Grundwasserentnahmeentgeltgesetzes in der im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung geltenden Fassung vom 12.3.2008 - im Folgenden: GwEEG a.F. -. Gemäß § 1 Abs. 1 GwEEG a.F. erhebt das Land von dem Benutzer u.a. für das Entnehmen von Grundwasser ein Grundwasserentnahmeentgelt. Dieses bemisst sich gemäß § 2 Abs. 1 GwEEG a.F. nach der vom Entgeltpflichtigen entnommenen Wassermenge. Zur Zahlung des Grundwasserentnahmeentgeltes sind gem. § 3 Abs. 1 GwEEG a.F. diejenigen verpflichtet, die Grundwasserbenutzungen nach § 1 Abs. 1 – hier also Grundwasserentnahmen – vornehmen (Entgeltpflichtige). Diese haben nach Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift der zuständigen Behörde bis zum 15. Februar eines jeden Jahres unaufgefordert eine Erklärung über die entnommene Wassermenge des Vorjahres, die Art der Verwendung und die dazugehörigen Unterlagen vorzulegen, sofern die entnommene Grundwassermenge 2.500 m3 pro Jahr übersteigt und keine Befreiung nach § 1 Abs. 2 vorliegt. Weiter bestimmen § 3 Abs. 2 Sätze 3 u. 4 GwEEG a.F., dass die Frist zur Abgabe der Erklärung auf Antrag verlängert werden kann und die zuständige Behörde die Wassermenge schätzt, wenn der Entgeltpflichtige seiner Erklärungspflicht nicht oder nicht rechtzeitig nachkommt. Dabei ist gemäß § 3 Abs. 2 Satz 4 GwEEG a.F. im Regelfall die in dem Recht oder der Befugnis zugelassene Entnahmemenge zugrunde zu legen.

Ausgehend hiervon hat der Beklagte zwar im Festsetzungsbescheid vom 16.3.2015 das Entgelt für die Grundwasserentnahme in den streitgegenständlichen Jahren 2012 bis 2014 nach Maßgabe der maximal zulässigen Fördermenge schätzen und demnach zu diesem Zeitpunkt das Entgelt auf insgesamt 8.059,25 EUR festsetzen dürfen. Die Klägerin hat es nämlich versäumt, entgegen ihrer aus § 3 Abs. 2 Satz 1 GwEEG a.F. folgenden Verpflichtung, dem Beklagten bis zum 15. Februar eines jeden der hier streitgegenständlichen Kalenderjahre eine Erklärung über die entnommene Wassermenge des Vorjahres, die Art der Verwendung und die dazugehörigen Unterlagen vorzulegen. Entgegen der Ansicht der Klägerin war der Beklagte mit Blick auf die ihm durch § 3 Abs. 2 Satz 3 und 4 GwEEG a.F. eingeräumte Schätzungsbefugnis in Höhe der höchst zulässigen Fördermenge nicht verpflichtet, die Entgeltfestsetzung nach Maßgabe der mit ihren Schreiben vom 8.7.2013, 21.1.2014 und 5.2.2015 zur Wasserstatistik gemachten Entnahmeangaben vorzunehmen. Ebenso wenig war der Durchschnitt der in den Vorjahren geförderten Grundwassermenge eine tragfähige, mit der Gesetzeslage in Einklang stehende Bemessungsgrundlage.

Allerdings hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 8.6.2015 im Eilrechtsschutzverfahren 5 L 541/15 und damit vor Erlass des Widerspruchsbescheides vom 6.4.2016 für die Kalenderjahre 2012, 2013 und 2014 jeweils formgerechte Erklärungen zu den tatsächlich entnommenen Grundwassermengen nebst den entsprechenden Anlagen nachgereicht, deren Richtigkeit vom Beklagten nicht bestritten wird und auch sonst keinen Zweifeln unterliegt. Vor diesem Hintergrund war im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung für die Festsetzung des Grundwasserentnahmeentgelts auf der Grundlage einer Schätzung nach der maximal zulässigen Fördermenge kein Raum mehr. Vielmehr hätte die Widerspruchsbehörde nach Maßgabe der von der Klägerin nachgereichten Angaben über die tatsächliche Fördermenge das Grundwasserentnahmeentgelt gemäß § 2 Abs. 1 GwEEG a.F. festsetzen können und müssen. Nach diesen - vom Beklagten nicht bestrittenen - nachgereichten Erklärungen wurden im Jahr 2012 944 m3 Grundwasser zu Kühlungszwecken und 8.794 m3 zu sonstigen Zwecken entnommen, im Jahr 2013 416 m3 Grundwasser zu Kühlungszwecken und 7.424 m3 zu sonstigen Zwecken gefördert und im Jahr 2014 433 m3 Grundwasser zu Kühlungszwecken und 6.750 m3 zu sonstigen Zwecken entnommen. Unter Zugrundelegung der im Verzeichnis über das Entgelt für Grundwasserentnahmen zu § 2 Abs. 2 GwEEG a. F. festgelegten Entgeltsätze zum Zwecke der Kühlung über 0,03 EUR/ m3 und zu sonstigen Zwecken über 0,08 EUR/m3 ergeben sich demnach Entgelte von 731,84 EUR (für 2012), von 606,40 EUR (für 2013) und von 552,99 (für 2014). Zusammen errechnet sich für die Kalenderjahre 2012 bis 2014 ein von der Klägerin zu entrichtendes Entnahmeentgelt von 1.891,23 EUR, so dass unter Abzug der im Jahr 2012 erfolgten Vorauszahlung von 651,73 EUR ein von der Klägerin noch zu zahlender Restbetrag von 1.239,50 EUR verbleibt.

Entgegen der Ansicht des Beklagten mussten die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 8.6.2015 nachgereichten Angaben über die tatsächlich entnommene Grundwassermenge im Rahmen der Widerspruchsentscheidung berücksichtigt werden. Ausgehend von dem Zweck des Widerspruchsverfahrens, der Verwaltung eine Selbstkontrolle zu ermöglichen, hat die Widerspruchsbehörde den angefochtenen Verwaltungsakt, soweit - wie hier - gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht einer uneingeschränkten Überprüfung zu unterziehen, welche mit der durch den Devolutiveffekt der Nichtabhilfeentscheidung nach § 72 VwGO begründeten umfassenden Sachentscheidungsbefugnis verbunden ist, den Ursprungsbescheid zu ändern, zu ergänzen, aufzuheben oder zu ersetzen. Ihre Entscheidung bildet den - nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO für die verwaltungsgerichtliche Überprüfung maßgeblichen - Abschluss des Verfahrens der Exekutive. Aus alledem ergibt sich zwingend, dass die Widerspruchsbehörde nach Erlass des Ursprungsbescheides eingetretene Entwicklungen, die für die Beurteilung von Bedeutung sind, zur Kenntnis zu nehmen und bei ihrer Widerspruchsentscheidung zu berücksichtigen hat. (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 5.10.2016 – 1 A 188/15 –, Juris, Rdnr. 37 ff.; bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 21.12.2017 – 8 B 70/16 –, Juris; siehe im Weiteren ständige Rechtsprechung: BVerwG, Urteil vom 15.4.2015 – 8 C 6.14 –, BVerwGE 152, 39 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 2.2.1982 – 1 C 146.80 -, BVerwGE 65, 1 ff;)

Auch fallbezogen ist auf der Grundlage der §§ 9 Abs. 2 GwEEG a.F., 24 Abs. 2 und 79 SVwVfG i.V.m. den §§ 68 Abs. 1 Satz 1, 72 und 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und § 8 Abs. 2 AGVwGO davon auszugehen, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Entscheidung der Widerspruchsbehörde die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides ist und die Widerspruchsbehörde neues Vorbringen zu berücksichtigen hat.(vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 3.11.2006 – 10 B 19/06 –, Juris, Rdnr. 3,6 m.w.N., wonach die Widerspruchsbehörde eine während des Vorverfahrens eingetretene Änderung der Sach- und Rechtlage grundsätzlich zu berücksichtigen hat, sofern sich aus dem materiellen Recht nichts Abweichendes ergibt, wie dies namentlich im Drittwiderspruchskonstellationen der Fall sein kann; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 30.4.1996 – 6 B 77/95 – Juris, Rdnr. 6 ff., wonach in dessen Rechtsprechung zum Abgabenrecht der Beitragsbescheid und der Widerspruchsbescheid als einheitliche Verwaltungsentscheidung angesehen werden, mit der die Erfüllung der bis zu diesem Zeitpunkt entstandenen Forderung verlangt wird, und für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts grundsätzlich nicht auf den Zeitpunkt seines Erlasses, sondern auf den Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheides abzustellen ist) Dass das materielle Recht der Berücksichtigung der von der Klägerin nachgereichten Erklärung ausnahmsweise entgegensteht, kann nicht festgestellt werden. Insbesondere kann der Erklärungsfrist nach § 3 Abs. 2 Satz 3 GwEEG a.F. eine solche Bedeutung nicht beigemessen werden.

Die sich aus der Gesetzesbegründung ergebenden Ziele des Gesetzgebers, ein „ökonomisches Lenkungsinstrument in der Umweltpolitik“ zu schaffen, um einen schonenden Umgang mit der Ressource Wasser zu belohnen(vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 24.10.2007, LT-DRS 13/1614, Seiten 1 u. 10) und Sondervorteile abzuschöpfen(Gesetzentwurf der Landesregierung vom 24.10.2007, LT-DRS 13/1614, Seite 10), rechtfertigen den der Sache nach in diesem Zusammenhang diskutierten Sanktionscharakter der Schätzung nicht. Dem Lenkungsziel geschuldet knüpft das Entgelt nicht an die wasserrechtlich zugelassene, sondern an die tatsächlich entnommene Wassermenge an(Gesetzentwurf der Landesregierung vom 24.10.2007, LT-DRS 13/1614 Seite 10). Dass dieser Ansatz im Widerspruchsverfahren nach dem Willen des Gesetzgebers keine Relevanz mehr haben sollte, erschließt sich aus dem Gesetzeswortlaut und der Gesetzesbegründung nicht.

Eine andere Beurteilung wäre geboten, wenn die Regelung über die bis zum 15. Februar eines jeden Jahres abzugebende Erklärung eine Ausschlussfrist beinhalten würde. Hiervon kann allerdings nicht ausgegangen werden. Unter einer materiell-rechtlichen Ausschlussfrist versteht man eine vom materiellen Recht gesetzte Frist, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Sie ist für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und steht nicht zur Disposition der Verwaltung und der Gerichte(vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 - 6 C 10/92 - NVwZ 1994, Seite 575 ff. m.w.N). Gegen das Vorliegen einer materiell-rechtlichen Ausschlussfrist spricht bereits die in § 3 Abs. 2 Satz 3 GwEEG a.F. bestimmte Befugnis der Behörde zur Verlängerung der Erklärungsfrist. Im Weiteren ist zu beachten, dass gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 8 GwEEG a.F. in Verbindung mit § 132 AO die Vorschriften über Rücknahme, Widerruf, Aufhebung und Änderung von Verwaltungsakten im Rechtsbehelfsverfahren - einschlägig ist vorliegend § 131 Abs. 1 AO - sowie gemäß § 9 Abs. 2 GwEEG a.F. im Übrigen die Vorschriften des Saarländischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - fallbezogen ist insbesondere § 24 Abs. 1 und 2 SVwVfG relevant - anzuwenden sind. Hiernach findet im Widerspruchsverfahren gegen Festsetzungsbescheide nach dem Grundwasserentnahmeentgeltgesetz eine umfassende Prüfung durch die Widerspruchsbehörde statt und sind nachträgliche Tatsachen zu berücksichtigen. Hinzu tritt, dass nach § 10 Abs. 1 GwEEG a. F. für die Hinterziehung des Grundwasserentnahmeentgelts die Strafvorschriften der Abgabenordnung über die Steuerhinterziehung einschließlich der Regelung des § 371 AO anzuwenden sind. Nach dessen Absatz 1 wird wegen der Steuerstraftat nach § 370 nicht bestraft, wer gegenüber der Finanzbehörde zu allen Steuerstraftaten einer Steuerart im vollen Umfange die unrichtigen Angaben berichtigt, die unvollständigen Angaben ergänzt oder die unterlassenen Angaben nachholt. Diese Vorschriften lassen sich mit der vom Beklagten befürworteten strikten Auslegung als materielle Ausschlussfrist nicht in Einklang bringen. Auch die Argumentation des Beklagten, dass die Durchsetzung der fristgerechten Abgabe der Erklärungen bis zum 15. Februar eines jeden Jahres gewährleiste, dass der Bescheid über die bereits am 1. April für den laufenden Veranlagungszeitraum zu entrichtende Vorauszahlung erstellt werden könne, vermag das Vorliegen einer Ausschlussfrist nicht zu begründen, weil, wie ausgeführt, bei Nichterfüllen der Erklärungspflicht die entnommene Wassermenge zu schätzen ist, und § 5 Abs. 2 Satz 2, H.s. 2 GwEEG a.F. selbst für den Fall, dass ein Festsetzungsbescheid nicht vorliegt, eine Regelung für die Bemessung der Vorauszahlung vorsieht. Dass der Beklagte im Übrigen die Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 1 GwEEG a.F. selbst nicht als Ausschlussfrist sieht, folgt aus seinem eigenen Vortrag, er habe die Klägerin nach Fristablauf zweimal telefonisch an die Abgabe der Erklärungen erinnert. Spricht mithin alles dafür, dass der in § 3 Abs. 2 Satz 1 GwEEG a.F. bestimmten Frist nur ordnungsrechtliche Bedeutung zur Ermöglichung einer zeitnahen Veranlagung zukommt, so ist eine verspätete, während des Widerspruchsverfahren nachgereichte Erklärung, wenn - wie hier - an ihrer inhaltlichen Richtigkeit keine Zweifel bestehen, zu berücksichtigen.

Schließlich dient die Berücksichtigung neuen Vorbringens im Widerspruchsverfahren - ebenso wie die in § 9 Abs. 2 GwEEG a.F. i.V.m. § 28 Abs. 1 SVwVfG vorgesehene Anhörung - der Gewährung effektiven Rechtschutzes, Art. 19 Abs. 4 GG. Gerade wenn man der Erklärungsfrist Ausschluss- bzw. der Schätzungsbefugnis Sanktionscharakter beimessen wollte, müsste gesehen werden, dass nach Aktenlage seinerzeit die gemäß § 9 Abs. 2 GwEEG a.F. i.V.m. § 28 Abs. 1 SVwVfG vorgeschriebene Anhörung der Klägerin zur beabsichtigten Schätzung nicht erfolgt ist. Zwar wird das Fehlen der Anhörung vor Bescheiderlass regelmäßig durch die Anhörung im Widerspruchsverfahren, zumindest aber durch den Widerspruchsbescheid, geheilt (§ 9 Abs. 2 GwEEG a.F. i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG bzw. § 9 Abs. 1 Nr. 8 GwEEG a.F. i.V.m. § 126 Abs. 1 Nr. 3 AO). Dies setzt indes voraus, dass das nachgeholte Vorbringen im Widerspruchsverfahren Berücksichtigung findet, so dass die Funktion der Anhörung gewahrt bleibt.(vgl. nur Kopp/Ramsauer VwVfG, 17. Auflage, 2016, § 45 Rdnr. 26 m.w.N.)

Nach alledem ist wie erkannt zu entscheiden.

Die Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 154 Abs. 1, 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die Rechtssache betrifft ausschließlich irreversibles Landesrecht.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Verfahren erster und zweiter Instanz auf 6.168,02 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 3 GKG).

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.