OVG Saarlouis Beschluß vom 17.9.2018, 2 A 516/17

Kostenerstattung im Kommunalverfassungsstreit

Leitsätze

Ein Kostenerstattungsanspruch eines im Kommunalverfassungsstreitverfahren unterlegenen Mandatsträgers, hier eines Mitglieds der Regionalversammlung des Regionalverbands Saarbrücken (grundlegend OVG des Saarlandes, Urteil vom 6.12.1978 – III R 123/78 –, SKZ 1979, S. 44 ff.), besteht nicht unbeschränkt, sondern ist im Einzelfall zu verneinen, wenn der konkret in Rede stehende Rechtsstreit aus Sicht eines verständigen Betroffenen durch das damit verfolgte Anliegen erkennbar nicht veranlasst gewesen ist. Der Beteiligte kann sich grundsätzlich nicht darauf verlassen, dass die Kosten in jedem Fall von der jeweiligen kommunalen Körperschaft übernommen werden.

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 9. Juni 2017 – 3 K 55/16 – wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt der Kläger.

Der Streitwert wird für das Berufungszulassungsverfahren auf 1.604,25 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Der Kläger begehrt die Erstattung ihm in einem in seiner Eigenschaft als Mandatsträger vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes geführten Eilrechtsschutzverfahren gegen den Beklagten entstandener Kosten.

Er ist seit 2014 über die Gebietsliste der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD) gewähltes fraktionsloses Mitglied der Regionalversammlung. Im Jahr 2015 wandte er sich mit einem Normenkontrollantrag im Ergebnis ohne Erfolg gegen den § 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung für die Regionalversammlung … (im Folgenden: GO), in dem Zuschüsse an die Fraktionen in der Regionalversammlung geregelt sind.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 17.9.2015 – 2 C 29/15 –, AS 44, 92-110) Soweit der Kläger in diesem Verfahren im Vorfeld der Entscheidung des Senats eine Beiziehung „der kompletten Rechenschaftsberichte der gegenwärtigen und ehemaligen Fraktionen in der Regionalversammlung für die Geschäftsjahre 2012 bis 2014 samt der entsprechenden Prüfberichte der Verwaltung“ beantragt hatte, hat der Senat entschieden, dass die Rechenschaftsberichte aus den Jahren 2012 bis Mitte 2014 für diese Normenkontrollentscheidung keine Rolle spielten.

Unter dem 18.9.2015 hatte der Kläger den Beklagten unter Verweis auf seine Stellung und Bezugnahme auf die §§ 209, 171 Nr. 2, 37 Abs. 1 KSVG im Rahmen eines Auskunftsersuchens um die unverzügliche Vorlage der genannten Berichte gebeten, um diese in dem zuvor erwähnten Normenkontrollverfahren verwenden zu können.

Einen nach Ablehnung dieses Antrags am 3.11.2015, also nach Ergehen des erwähnten Normenkontrollurteils des Senats gestellten Antrag, den Beklagten wegen einer beabsichtigten Verwendung der Unterlagen in einem Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht(vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 16.2.2016 – 10 BN 4.15 –, Buchholz 415.1, AllgKommR Nr. 191) im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm die genannten Unterlagen zu überlassen, hat das Verwaltungsgericht im November 2015 zurückgewiesen.(vgl. dazu VG des Saarlandes, Beschluss vom 10.11.2015 – 3 L 1911/15 –) In der Begründung des Verwaltungsgerichts heißt es unter anderem, der Senat habe in seinem Urteil ausgeführt, soweit der Kläger eine Beiziehung der Rechenschaftsberichte der gegenwärtigen und ehemaligen Fraktionen in der Regionalversammlung für die Geschäftsjahre 2012 bis 2014 samt der entsprechenden Prüfberichte der Verwaltung beantragt habe, spielten diese in dem Normenkontrollverfahren keine Rolle, so dass sich der Anordnungsantrag in Wahrheit gegen diese Beweiswürdigung des Senats wende. Deswegen sei der Kläger auf das gegen diese Entscheidung vorgesehene Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde zu verweisen.

Die dagegen gerichtete Beschwerde des Klägers blieb erfolglos.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschluss vom 27.11.2015 – 2 B 218/15 –) In der Beschwerdeentscheidung des Senats ist unter anderem darauf verwiesen, dass der Kläger seine Anfrage ausschließlich in seiner Eigenschaft als Mitglied des Regionalverbandes gestellt habe und ihm schon deshalb kein Auskunftsanspruch nach §§ 1 SIFG, 1 ff. IFG zustehe, weil er keinen Antrag auf Informationszugang gestellt habe.(vgl. zu einem am 30.11.2015 in seiner „Eigenschaft als Bürger“ unter Verweis auf die Regelungen des Informationsfreiheitsrechts gestellten, im Ergebnis erfolgreichen Antrag des Klägers auf Überlassung der Berichte OVG des Saarlandes, Urteil vom 11.6.2018 – 2 A 452/17 –, bei juris)

In diesem einstweiligen Anordnungsverfahren sind dem Kläger Kosten in Höhe von 1.604,25 EUR entstanden, deren Erstattung er im vorliegenden Rechtsstreit begehrt. Im Januar 2016 forderte er den Beklagten auf, ihm diese Kosten zu erstatten. Der Beklagte lehnte das mit der Begründung ab, dass im konkreten Fall die Inanspruchnahme des gerichtlichen Rechtsschutzes nicht geboten gewesen sei, nachdem der Senat in seinem Normenkontrollurteil mit ausführlicher Begründung dargelegt habe, warum eine Beiziehung der Rechenschaftsberichte aus den Jahren 2012 bis Mitte 2014 in dem Normenkontrollverfahren nicht in Betracht gekommen sei.

Zur Begründung der daraufhin im Januar 2016 erhobenen Klage hat der Kläger die Ansicht vertreten, ihm stehe insoweit ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zu, weil er das Verfahren zur Geltendmachung ihm aus seiner Sicht nach den §§ 209, 171 Nr. 2, 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG i.V.m. § 10 GO-RV zustehender Rechte betrieben habe. Der einstweilige Rechtsschutzantrag sei weder mutwillig noch aus sachfremden Erwägungen heraus gestellt worden. Soweit der Beklagte eine Mutwilligkeit daraus herzuleiten versuche, dass der Senat in dem Normenkontrollverfahren entschieden habe, dass eine Beiziehung der Unterlagen in diesem Verfahren nicht in Betracht komme, sei mit dieser Entscheidung lediglich klargestellt worden, dass der Amtsermittlungsgrundsatz eine solche Beiziehung mangels Entscheidungserheblichkeit nicht erfordere. Die Frage, ob ihm ein prozessuales Aktenbeiziehungsrecht zustehe, sei aber eine völlig andere als diejenige, ob ein Mitglied der Regionalversammlung kraft seiner Organstellung über den Inhalt besagter Rechenschafts- und Prüfberichte zu informieren sei. Das einstweilige Rechtsschutzverfahren sei auch nicht von vornherein offensichtlich aussichtslos gewesen. Eine Befassung des Landesverwaltungsamts als Kommunalaufsichtsbehörde mit der Angelegenheit sei aus Zeitgründen nicht möglich gewesen. Er habe die angeforderten Unterlagen zur Begründung seiner Nichtzulassungsbeschwerde in dem Normenkontrollverfahren benötigt. Dort habe die Begründungsfrist am 8.12.2015 geendet.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, an ihn 1.604,25 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5%-Punkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Klagerhebung zu zahlen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen, nach der Rechtsprechung des OVG des Saarlandes stehe das einzelne Gemeinderatsmitglied zu der Gemeinde in einem Treueverhältnis und müsse auf das Gemeinwohl Rücksicht nehmen. Eine Erstattungspflicht bestehe nur, sofern die Einleitung des gerichtlichen Verfahrens geboten gewesen sei. Der Kläger könne nicht mit Erfolg geltend machen, es sei im streitgegenständlichen Eilverfahren um einen allgemeinen parlamentarischen Auskunftsanspruch gegangen. Seine Anfrage an ihn vom 18.9.2015, deren Beantwortung er im Eilverfahren begehrt habe, habe sich eindeutig auf das damals anhängige Normenkontrollverfahren bezogen. Wie der Senat in seinem Urteil vom September 2015 dargelegt habe, sei eine Beiziehung dieser Unterlagen in diesem Verfahren nicht in Betracht gekommen. Soweit der Kläger die Auffassung vertrete, dass die Ablehnung der Beiziehung sämtlicher von ihm geforderter Unterlagen zu Unrecht erfolgt sei, hätte er dieses im Normenkontrollverfahren geltend machen müssen. In seiner Klagebegründung im vorliegenden Verfahren trage der Kläger erneut vor, dass er die angeforderten Unterlagen zur Begründung einer Nichtzulassungsbeschwerde im Normenkontrollverfahren benötigt habe. Wenn sich aber der Kläger im Gewande der einstweiligen Anordnung gegen die Beweiswürdigung des Senats wende, so sei eindeutig davon auszugehen, dass die Einleitung des Eilverfahrens nicht geboten und eine verständige Partei, die die Kosten selbst tragen müsste, von der Einleitung dieses Verfahrens abgesehen hätte.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Juni 2017 durch Gerichtsbescheid abgewiesen. In der Begründung heißt es, nach der Rechtsprechung sei zwar grundsätzlich von einer Kostentragungspflicht der Gemeinde bei Streitigkeiten innerhalb kommunaler Vertretungsorgane oder zwischen Organen, die beispielsweise von einem einzelnen Ratsmitglied angestrengt würden, auszugehen. Dies beruhe darauf, dass die Organe beziehungsweise die Organteile im Rahmen der ihnen zugewiesenen Funktionen auch mit der Prozessführung eine Aufgabe der Gemeinde wahrnähmen. Das gelte allerdings nicht uneingeschränkt. Eine Erstattungspflicht bestehe nur, wenn die Einleitung des gerichtlichen Verfahrens geboten, also nicht mutwillig aus sachfremden Gründen oder dergleichen erfolgt sei. Der Kläger eines Kommunalverfassungsstreits könne sich daher nicht in jedem Fall darauf verlassen, dass die Verfahrenskosten von der Gemeinde übernommen würden. Im vorliegenden Fall bestehe kein Anspruch des Klägers gegen den Beklagten auf Erstattung der Verfahrenskosten der unter dem Aktenzeichen 3 L 1911/15 und 2 B 218/15 geführten Kommunalverfassungsstreitverfahren, da eine verständige Partei vor dem Hintergrund der ihr bekannten Rechtslage von einem weiteren gerichtlichen Verfahren abgesehen hätte. Der Kläger habe mit seinem Auskunftsbegehren im einstweiligen Rechtsschutzverfahren das Ziel verfolgt, seine Nichtzulassungsbeschwerde in dem Normenkontrollverfahren zu begründen. Insoweit bestehe zwischen dem von ihm geführten Normenkontrollverfahren und dem dem geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch zu Grunde liegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren ein unmittelbarer Zusammenhang, weil er den für dieses Verfahren erforderlichen Anordnungsgrund mit aus seiner Sicht im Hinblick auf das Normenkontrollverfahren bestehenden Anforderungen begründet habe. Die Ausführungen des Senats in dem Normenkontrollurteil in den Blick nehmend sei für einen verständigen kommunalen Mandatsträger unter Berücksichtigung des bestehenden Treueverhältnisses objektiv erkennbar gewesen, dass für eine Durchsetzung des auf der Anfrage vom 18.9.2015 basierenden Auskunftsverlangens im Wege einstweiligen Rechtsschutzes kein Raum mehr verblieben sei. Nachdem der Senat die Beiziehung und Verlesung der vom Kläger begehrten Prüfberichte im Normenkontrollverfahren ausdrücklich abgelehnt habe, sei eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser prozessualen Entscheidung nur im dagegen gerichteten Rechtsmittelverfahren und nicht im Rahmen eines neuen erstinstanzlichen Rechtsbehelfs, hier eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, in Frage gekommen. Es sei nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, quasi punktuell die Rolle des Revisionsgerichts zu übernehmen. Wenn der Kläger der Meinung gewesen sei, der Senat habe die Beiziehung der Prüfberichte zu Unrecht abgelehnt, hätte er seinen Revisionszulassungsantrag unter anderem hierauf stützen müssen, anstatt einen neuen aussichtslosen Rechtsstreit einzuleiten.

Der Kläger begehrt die Zulassung der Berufung gegen diese Entscheidung.

II.

Der Zulassungsantrag des Klägers (§§ 84 Abs. 3, 124a Abs. 4, 124 Abs. 1 VwGO) gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts vom 9.6.2017 – 3 K 55/16 – ist zulässig, in der Sache jedoch nicht begründet. Dem den Prüfungsumfang des Senats mit Blick auf das Darlegungserfordernis (§ 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO) begrenzenden Antragsvorbringen lässt sich kein Zulassungsgrund im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO entnehmen. Der Vortrag des Klägers begründet insbesondere nicht die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).(vgl. dazu allgemein OVG des Saarlandes, Beschluss vom 21.6.2002 – 1 Q 55/01 –, SKZ 2002, 289, Leitsatz Nr. 15, wonach die Frage des Vorliegens ernstlicher Zweifel am Maßstab der Ergebnisfehlerhaftigkeit zu beurteilen ist und eine Prognose dahingehend erfordert, ob das angestrebte Rechtsmittel voraussichtlich Erfolg haben wird, seither ständige Rechtsprechung)

Das Verwaltungsgericht hat in der angegriffenen Entscheidung einen Kostenerstattungsanspruch des Klägers aus Anlass des von ihm aus seiner organschaftlichen Stellung des Regionalverbands A-Stadt heraus zur Durchsetzung eines von ihm geltend gemachten Anspruchs gegen den Beklagten auf Auskunftserteilung (§§ 209, 171 Nr. 2, 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG) geführten einstweiligen Anordnungsverfahrens zu Recht verneint. Die im Zusammenhang mit derartigen Kostenerstattungsansprüchen von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze sind in dem Gerichtsbescheid unter Bezugnahme auf die einschlägigen Entscheidungen des OVG des Saarlandes(vgl. grundlegend OVG des Saarlandes, Urteil vom 6.12.1978 – III R 123/78 –, SKZ 1979, S. 44 ff., Beschlüsse vom 5.10.1981 – 3 R 87/80 –, NVwZ 1982, 140 und vom 26.5.2008 – 3 A 12/08 –, DVP 2010, 213) zutreffend wiedergegeben und bedürfen keiner Wiederholung. Die Ergebnisrichtigkeit der hier zur Verneinung eines solchen Anspruchs des Klägers führenden Anwendung auf den konkreten Einzelfall begegnet keinen ernstlichen Zweifeln. Dabei kann auch keine Rede davon sein, dass das Verwaltungsgericht – wie der Kläger meint – dabei ein zugunsten der Erstattungspflicht anzunehmendes „Regel-Ausnahme-Verhältnis verkannt“ hätte. Vielmehr heißt es in der erstinstanzlichen Entscheidung lediglich in Übereinstimmung mit der erwähnten Rechtsprechung – richtig –, dass ein Erstattungsanspruch „nicht uneingeschränkt“ bestehe und „nicht jede“ – aus Sicht des Rechtsbehelfsführers „vermeintliche Wahrnehmung von gemeindlichen Aufgaben“ dazu führen könne, dass die Gemeinde beziehungsweise – hier konkret – der Beklagte zur Übernahme der Kosten verpflichtet wäre und sich Mandatsträger in diesen Fällen „nicht in jedem Fall darauf verlassen“ könnten, dass die Kosten übernommen würden. In der Folge hat das Verwaltungsgericht zutreffend „die Besonderheit des vorliegenden Falls“ aufgezeigt und seiner Entscheidung zugrunde gelegt.

Die sich daraus ergebende Richtigkeit der einzelfallbezogenen Verneinung des Erstattungsanspruchs ist auch in der Sache nicht ernstlich zweifelhaft (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Kläger verweist hinsichtlich der besonderen Eilbedürftigkeit (§ 123 Abs. 1 VwGO) seines damals mit der Stellung als Mandatsträger begründeten Auskunftsersuchens (§ 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG) erneut darauf, dass er die „angeforderten Unterlagen benötigt“ habe, um die Nichtzulassungsbeschwerde gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht (10 BN 4.15) in dem Normenkontrollverfahren zu begründen. Selbst wenn man – was ohnehin schon sehr zweifelhaft erscheint – aus damaliger Sicht entgegen den Ausführungen des Senats in dem inzwischen rechtskräftigen Normenkontrollurteil im Verfahren 2 C 29/15 aus der damaligen Perspektive des Klägers die Annahme einer irgendwie gearteten Relevanz dieser Rechenschafts- und Prüfberichte für die Jahren 2012 bis 2014 für vertretbar halten wollte, bleibt festzuhalten, dass dieser ohne weiteres die Möglichkeit hatte, die (wohlgemerkt:) nach seiner Meinung seinerzeit zu Unrecht unterbliebene Verwertung des Inhalts dieser Dokumente für die Entscheidung in dem genannten Beschwerdeverfahren als (vermeintlichen) Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend zu machen. Das gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass der Senat einen im Zusammenhang mit einem Wiedereröffnungsbegehren (§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO) ausdrücklich formulierten „Beweisantrag“ auf Beiziehung und auszugsweise „Verlesung“ der Berichte förmlich abgelehnt hatte.(vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 29.9.2015 – 2 C 29/15 –) Dies hat der Kläger im Übrigen – freilich im Ergebnis ohne Erfolg – ausweislich der Beschwerdebegründung vom 8.10.2015 (dort Seiten 12 ff., Abschnitt III) sogar umfänglich getan. Weshalb in dieser Situation Anfang November 2015 gerade mit dieser Zielrichtung die Anstrengung eines weiteren zusätzlichen selbständigen gerichtlichen Verfahrens im Sinne der erwähnten kommunalrechtlichen Rechtsprechung „geboten“ erscheinen sollte, erschließt sich nicht. Eine Kostenerstattungspflicht des Beklagten in diesem Rahmen hat das Verwaltungsgericht daher jedenfalls zu Recht verneint.

Soweit der Kläger heute unter Hinweis auf eine aus seiner Sicht gebotene Differenzierung zwischen einem aus dem § 86 Abs. 1 VwGO folgenden „materiellen Aktenbeiziehungsrecht“, das mangels Entscheidungserheblichkeit nicht bestand, und einem aus der Organstellung ableitbaren „materiellen Auskunftsrecht“ nach dem § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG beziehungsweise gemäß dem § 10 der Geschäftsordnung der Regionalversammlung auf „völlig verschiedene Streitgegenstände“ einerseits des hier in Rede stehenden einstweiligen Anordnungsverfahrens und andererseits des von ihm – ebenfalls unter Berufung auf seine Eigenschaft als Mandatsträger angestrengten – Normenkontrollverfahren verweist und damit den von ihm ansonsten gerade herausgestellten inneren Zusammenhang zwischen beiden Verfahren negieren möchte, wäre zumindest die Inanspruchnahme des Beklagten auf diesem Wege (§ 123 Abs. 1 VwGO), insbesondere was die in dem Verfahren darzulegende besondere Eilbedürftigkeit anbelangt, nicht nachzuvollziehen beziehungsweise im Sinne der Rechtfertigung eines Erstattungsanspruchs im besonderen Fall sicher nicht „geboten“ gewesen. Diese besondere Eilbedürftigkeit hat der Kläger dann in anderem Zusammenhang, etwa hinsichtlich einer fehlenden Möglichkeit einer Befassung der Kommunalaufsichtsbehörde, gerade unter Verweis auf den Ablauf der Frist für die Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde am 8.12.2015 darzulegen versucht. Streitgegenstand des einstweiligen Anordnungsverfahrens war auch nicht der vom Kläger reklamierte materielle Anspruch, wohlgemerkt nur auf Auskunft, sondern ein vorläufiges Sicherungsbedürfnis, hier im Übrigen nach dem Antrag voraussichtlich nur zu befriedigen unter Vorwegnahme der Hauptsache. Das muss hier indes nicht vertieft werden. Schon in der Antragsschrift vom 3.11.2015 – 3 L 1911/15 – hat der Kläger zudem eindeutig Bezug genommen auf die von ihm dort ausführlich dargelegte seinerzeitige Prozesssituation und im Zusammenhang mit dem Anordnungsgrund einen – angeblich – drohenden „endgültigen Rechtsverlust“ nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist angeführt.

Soweit der Kläger mit Blick auf das spätere letztlich erfolgreiche Informationsverlangen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) auf eine aus seiner Sicht gebotene „denklogische Umdeutung“ des hier in Rede stehenden Auskunftsverlangens nach § 37 KSVG verweist, ist festzuhalten, dass – wie bereits in der erstinstanzliche Entscheidung zutreffend ausgeführt – unter diesem rechtlichen Aspekt ein Kostenerstattungsanspruch gegenüber dem Prozessgegner nach § 154 Abs. 1 VwGO nur bei einem Obsiegen in Betracht käme und ein Erstattungsanspruch als Mandatsträger offensichtlich von vorneherein nicht im Raum steht. Inwieweit sich der in dem § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG geregelte Auskunftsanspruch gegenüber dem Vorsitzenden der Regionalversammlung (§ 42 Abs. 1 KSVG), was nach dem Wortlaut der Vorschrift zu verneinen sein dürfte, überhaupt auf die von dem Kläger – durchgängig – begehrte Überlassung der einschlägigen Berichte erstreckte, kann hier dahinstehen.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf dem § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in den §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 2, 47 GKG.

Der Beschluss ist nicht anfechtbar.