OVG Saarlouis Urteil vom 27.11.2008, 2 C 120/07

Normenkontrolle eines Landesentwicklungsplanes

Leitsätze

Bei der Beurteilung der Statthaftigkeit durch den Antragsteller auf Teile einer Rechtsnorm – hier einer Rechtsverordnung – beschränkter Normenkontrollbegehren ist wesentlicher Gesichtspunkt neben einer objektiven Teilbarkeit, ob der Normgeber die Vorschrift im Übrigen auch bei Erkenntnis der Unwirksamkeit (nur) des angegriffenen Teils der Norm erlassen hätte (hier bejaht für bestimmte Zielfestlegungen im Teilabschnitt Siedlung des Landesentwicklungsplans des Saarlandes - LEP Siedlung 2006).



Die gegenüber der Vorläuferfassung im LEP Siedlung 1997 unveränderte Festlegung von „zentralen Orten“ im LEP Siedlung 2006 hat für die betroffenen Städte und Gemeinden weit reichende Konsequenzen, etwa im Bereich der Mittelzuweisung im Rahmen des unter anderem an die überörtliche Versorgungsfunktion der Mittelzentren anknüpfenden kommunalen Finanzausgleichs (§ 12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG), was eine Verletzung des verfassungsrechtlich verbürgten kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 GG, Art. 117 SVerf) im Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO durch die mit dem Normenkontrollbegehren beanstandeten Festlegungen zumindest als möglich erscheinen lässt.



Ungeachtet der gesetzlichen Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens als umfassende Gültigkeitskontrolle der jeweils in Rede stehenden Norm und des im Verwaltungsprozessrecht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) gehört es nicht zu den Aufgaben der Oberverwaltungsgerichte, in diesem Rahmen „gleichsam ungefragt“ in die Suche nach Fehlern in der Entstehungsgeschichte der streitgegenständlichen Normen einzutreten.



Der Anwendungsbereich der Bestimmung über die Planerhaltung bezüglich Verfahrens- und Formvorschriften bei der Aufstellung und Fortschreibung des Landesentwicklungsplans, die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 SLPG 2002 (§ 5 Abs. 1 Satz 1 SLPG 2007) deren schriftliche Geltendmachung gegenüber der Landesplanungsbehörde binnen eines Jahres nach der Bekanntmachung voraussetzt, umfasst auch die Frage, ob im Sinne der Überleitungsbestimmung in § 23 Abs. 3 Satz 1 ROG und des § 7 Abs. 5 ROG 2004 eine Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme erforderlich war.



Da für den Bereich des Raumordnungs- und Landesplanungsrechts die in den bauplanungsrechtlichen Vorschriften zur Planerhaltung inzwischen vom Gesetzgeber vorgenommene Zuordnung von Fehlern bei der Ermittlung und Bewertung der abwägungsbeachtlichen Belange (§ 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 2004) zum Verfahrensrecht (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 2004) weder in § 10 Abs. 1 ROG 2004 noch in § 5 SLPG 2007 übernommen wurde, ist eine fehlerhafte Ermittlung des abwägungsbeachtlichen Materials entsprechend dem bisherigen Verständnis dem Bereich der (möglichen) Abwägungsfehler zuzuordnen.



Die Ermächtigung zur (Raum-)Planung umfasst die Einräumung planerischer Gestaltungsfreiheit, die sich auf alle für die Planung relevanten Gesichtspunkte zur Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe sowie zur Bewältigung der aufgeworfenen Probleme und Interessenkonflikte erstreckt, indes – wie jede staatliche Planung – den rechtsstaatlichen Bindungen des Abwägungsgebots unterliegt und hinsichtlich dessen Beachtung auch gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist. Die Gerichte sind indes nicht befugt, eigene für „besser“ gehaltene Vorstellungen zur planerischen Bewältigung aufgeworfener Probleme an die Stelle der von dem hierzu vom Gesetzgeber ermächtigten Planungsträger getroffenen Entscheidung zu setzen.



Bei einer Planungsentscheidung zum Erlass des Landesentwicklungsplans (Siedlung) kann es vom rechtlichen Anspruch her nicht darum gehen, einen aktuell faktisch vorhandenen Zustand – bezogen auf die Reichweite der konkreten Versorgungsfunktionen der einzelnen Städte und Gemeinden im Saarland – lediglich statistisch zu ermitteln oder einen in der Lebenswirklichkeit in den Gemeinden eingetretenen Zustand zu beschreiben und dann durch die Einordnung der jeweiligen Kommune „nachzuvollziehen“.



Die im LEP Siedlung 2006 durch Fortschreibung der Festlegungen zum zentralörtlichen System unterbliebene Aufstufung der Gemeinde Losheim am See zum Mittelzentrum ist im Ergebnis am Maßstab des Abwägungsgebots rechtlich nicht zu beanstanden. Wegen der konkreten Raumbezogenheit der Planungsentscheidung und des Planungscharakters kann aus einer der bei isolierter Betrachtung bezogen auf das aktuelle Versorgungsangebot möglicherweise „grenzwertigen“ zentralörtlichen Einstufung anderer Kommunen in Verbindung mit dem Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) kein Anspruch auf „Gleichbehandlung“ hergeleitet werden.

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Antragstellerin die Unwirksamkeitserklärung der Festlegung unter Punkt 2.4.2 (Ziffer 36) im Teilabschnitt Siedlung des Landesentwicklungsplans vom 4.7.2006, veröffentlicht am 14.7.2006, beantragt hatte.

Der Normenkontrollantrag, soweit er aufrechterhalten wurde, wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen trägt die Antragstellerin.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragstellerin, eine im Nordwesten des Saarlandes gelegene Gemeinde, wendet sich gegen sie betreffende Festlegungen in der im Juli 2006 erlassenen Verordnung (VO) der Landesregierung über den Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt „Siedlung“ (vgl. die entsprechende Verordnung der Regierung des Saarlandes vom 4.7.2006, veröffentlicht im Amtsblatt vom 14.7.2006, Seiten 962 ff.) (LEP Siedlung 2006). Die Planung ist nach § 3 Abs. 2 VO auf einen Zeitraum von 10 Jahren ausgelegt und tritt an die Stelle des bisherigen Landesentwicklungsplans „Siedlung“ aus dem Jahre 1997 (LEP Siedlung 1997). (vgl. Amtsblatt 1997, 1316 ff.) Der Antragstellerin wurde im LEP Siedlung 2006 – wie in den Vorläuferfassungen – die Funktion eines Grundzentrums (Der Begriff ersetzt die im LEP Siedlung 1997 zur Bezeichnung der dritten Stufe der Zentralörtlichkeit noch verwandte Bezeichnung „Unterzentrum“.) im mittelzentralen Verflechtungsbereich der Beigeladenen zu 2), einer südwestlich benachbarten Kreisstadt, zugewiesen. Die mit ihrem Gebiet unmittelbar nordöstlich an das der Antragstellerin angrenzende Beigeladene zu 1) wurde ebenfalls – wie bisher – als Mittelzentrum festgelegt.

Zur Vorbereitung der Fortschreibung des Landesentwicklungsplans Siedlung fanden ab den Jahren 2000/2001 mehrere Arbeitssitzungen im zuständigen Ministerium für Umwelt (Landesplanungsbehörde) statt, bei denen insbesondere der Bereich „Wohnbauflächenentwicklung“ und verschiedene Modelle einer Fortschreibung der Festlegung der Wohneinheiten auf der Grundlage einer sog. „Halbzeitbilanzierung“ des LEP Siedlung 1997 Gegenstand der Diskussion waren.

Im August 2003 äußerten Vertreter der Antragstellerin im Rahmen eines Gesprächs gegenüber Landesplanung und dem zuständigen Minister den Wunsch nach Festlegung als Mittelzentrum. Im Dezember 2003 und im August 2004 wurden „Fortschreibungsworkshops“ mit überregionalen Experten veranstaltet.

Im Juli 2004 unterrichtete die Landesplanungsbehörde den Ministerrat über die beabsichtigte „Neuaufstellung“ des LEP Siedlung, weil der Planungshorizont des LEP Siedlung 1997 nur bis zum Jahresende 2005 reiche und weil sich die Rahmenbedingungen, insbesondere die demografische Entwicklung, stark verändert hätten.

In einem Vermerk der Abteilung C im Ministerium für Umwelt vom Dezember 2004 heißt es unter dem Stichwort „Zentrale-Orte-System“ (ZOS), für die künftigen landesplanerischen Festlegungen sei eine Grundsatzentscheidung zu treffen, in welchem Umfang die Thematik bei der Fortschreibung des LEP Siedlung zu untersuchen sei. Neben der Durchführung einer zeitaufwändigen Volluntersuchung sei eine Teiluntersuchung mit fokussierter Betrachtung der Antragstellerin und des Mittelzentrums Blieskastel im östlichen Saarland denkbar. Die Antragstellerin bemühe sich seit den 70er Jahren um eine Aufstufung zum Mittelzentrum. Eine „überschlägige Überprüfung“ habe jedoch gezeigt, dass sie nicht an die Ausstattung der Beigeladenen zu 1) als des konkurrierenden Mittelzentrums heranreiche. Auch ein Vorschlag der Antragstellerin, zusammen mit der Beigeladenen zu 1) ein gemeinsames Mittelzentrum zu bilden, sei nicht zielführend, da hierdurch zum einen die Beigeladene zu 2) als Mittelzentrum mit einem Verflechtungsbereich beeinträchtigt würde und weil zum anderen so eine neue zentralörtliche Kategorie eines „bipolaren Mittelzentrums“ geschaffen würde. Beides werde langwierige kommunalpolitische Diskussionen auslösen. Im Hinblick auf Blieskastel sei zu konstatieren, dass die Stadt die ihr bisher zugewiesene mittelzentrale Funktion derzeit nur unzureichend wahrnehme. Zudem lasse auch die Teiluntersuchung „weit reichende kommunalpolitische Diskussionen“ erwarten, die wiederum zeitaufwändige und kostenintensive Untersuchungen erforderlich machten. Insgesamt werde daher auch von einer Teiluntersuchung abgeraten, zumal bereits erkennbar sei, dass „das Mittelzentrum Blieskastel im Ergebnis als solches nicht mehr zu halten“ wäre. Deswegen werde als drittes denkbares „Fortschreibungsszenario“ die Beibehaltung des derzeit landesplanerisch festgelegten ZOS empfohlen.

In einem Vermerk vom 27.4.2005 heißt es demgegenüber, als Ergebnis einer vorangegangenen Besprechung sei eine Teiluntersuchung mit fokussierter Betrachtung der Antragstellerin und der Stadt Blieskastel durchzuführen. Anhand eines von der Landesplanung dafür erstellten Ausstattungskatalogs für die Einstufung als Mittelzentrum werde derzeit eine Überprüfung vorgenommen, wobei die Beigeladene zu 1) als „Kontrollkommune“ einbezogen werde.

Das zusammenfassende Ergebnis dieser Teiluntersuchung ist in einem Aktenvermerk vom 5.7.2005 festgehalten. Darin wird hinsichtlich der Stadt Blieskastel trotz unzureichender Ausstattung mit öffentlichen und privaten Dienstleistungen wegen der Entfernung des südöstlichen Bliesgaus („Parr“) im Falle der Abstufung Blieskastels zu den dann als Mittelzentren ersatzweise zur Diskussion stehenden Städten St. Ingbert und Homburg sowie wegen der „möglichen Rolle Blieskastels als Hauptstadt der geplanten Biosphärenregion Bliesgau“ empfohlen, die Stadt nicht durch Abstufung weiter zu schwächen und die Einstufung als Mittelzentrum beizubehalten. Mit Blick auf die Antragstellerin wurden die für und gegen eine Aufstufung sprechenden Gesichtspunkte bezeichnet, diese im Ergebnis allerdings wesentlich mit Blick auf ein Fehlen eines eigenen mittelzentralen Verflechtungsbereichs nicht empfohlen. Hier heißt es abschließend, eine Neuordnung des gesamten ZOS werde auf mittlere Sicht sicherlich erforderlich, hervorgerufen durch die demografische Entwicklung, die schwieriger werdende Finanzsituation der Gemeinden und durch eine mögliche Zusammenlegung von Landkreisen. Gegenwärtig solle daher aus Sicht der Landesplanung die Einstufung der Antragstellerin und der Stadt Blieskastel nicht geändert werden. In der Anlage dazu findet sich eine tabellarische Gegenüberstellung für Blieskastel, die Beigeladene zu 1) und die Antragstellerin hinsichtlich für die Einstufung als Mittelzentrum aus Sicht der Landesplanungsbehörde maßgeblicher Merkmale.

Auf der Grundlage der Vorplanungen wurde ein Referentenentwurf vom 28.10.2005 entwickelt. Ein Grundanliegen der Landesplanung bestand damals darin, den Landverbrauch durch die Neuerschließung von Bauland zu minimieren und deren Umfang als Reaktion auf den Rückgang der Bevölkerung zu begrenzen.

Dieser Entwurf, der eine unveränderte Fortschreibung des bisherigen ZOS des LEP Siedlung 1997 vorsah, wurde mit von den Staatssekretären empfohlenen Maßgaben am 29.11.2005 zur Kenntnis genommen. Gleichzeitig stimmte der Ministerrat der Einleitung der externen Anhörung zu dem Entwurf zu.

Unter dem 2.12.2005 leitete die Landesplanungsbehörde das Beteiligungsverfahren ein, in dessen Rahmen unter anderem die Städte und Gemeinden Gelegenheit zur Äußerung erhielten.

Die öffentliche Auslegung des Entwurfs erfolgte in der Zeit vom 9.1. bis zum 9.2.2006. (vgl. die Bekanntmachung vom 5.12.2005 nach § 3 Abs. 4 SLPG 2002 im Amtsblatt des Saarlandes vom 22.12.2005)

Die Antragstellerin machte mit Schreiben vom 24.2.2006 eine Verletzung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts geltend und erhob eine Reihe von Einwendungen gegen den aus ihrer Sicht mit gravierenden Mängeln behafteten Entwurf. In der Stellungnahme heißt es, der Entwurf werde den Anforderungen des Abwägungsgebots nicht gerecht. Das gelte für die Festlegung der Siedlungsachsen, die durch einseitige Festlegung auf Schienentrassen eine unzureichende siedlungsstrukturelle Orientierung aufweise. Es finde eine unzureichende Gewichtung zwischen Straßenanbindung und dem System des öffentlichen Personennahverkehrs statt. Die geplante Nordsaarlandstraße werde nicht ausreichend einbezogen. Nicht ausreichend berücksichtigt sei auch der Umstand, dass die Bevölkerungsentwicklung auf ihrem Gebiet entgegen der allgemeinen Prognose positiv sei. Außerdem liege sie – die Antragstellerin – bei dem nach einer Zentralitätskennziffer von 206,5 bezogen auf 2001 ermittelten Kaufkraftzufluss von außen bei allen Gemeinden im Saarland auf dem 2. Platz. Sie erfülle im Vergleich zu anderen Gemeinden die von der Landesplanung vorgegebenen Mindestkriterien für Mittelzentren. Die Nichtzuweisung der entsprechenden Funktion begründe eine Beachtungs- und Anpassungspflicht für alle öffentlichen Planungsträger. Das erlange Bedeutung in einer unbestimmten Vielzahl künftiger Planungsfälle, etwa bei der Bauleitplanung, bei der Investitionsplanung öffentlicher Träger oder bei der finanziellen Förderung von Maßnahmen. Der Entwurf lege bei der Festlegung der Mittelzentren einen Schwerpunkt auf die gewerbliche Wirtschaft, wobei diese in ihrem Fall gemessen an den gemeindlichen Ein- und Ausgaben der Vergangenheit eine positive Entwicklung genommen habe. Die Gewerbesteuereinnahmen (brutto) seien im Zeitraum von 1991 bis 2005 stetig von 1.532.000,- EUR auf 4.140.000,- EUR gestiegen. Durch Erschließung mehrerer Gewerbegebiete und damit einhergehende Neuansiedlungen seien zusätzlich Arbeitsplätze geschaffen worden. Der Anteil der Gewerbetreibenden sei steigend. Auch diesem Gesichtspunkt habe die Landesplanung nicht ausreichend Rechnung getragen. Der Entwurf führe dazu, dass in ihrem Fall jegliche weitere Siedlungsentwicklung durch verbindliche raumordnerische Vorgaben vorerst landesplanerisch ausgeschlossen werde. Als Anlage war ein ausführlicher Beschluss des Gemeinderats vom 9.2.2006 beigefügt.

Nach Beteiligung des Landesplanungsbeirats nahm der Ministerrat am 4.4.2006 einen überarbeiteten Entwurf des LEP Siedlung vom selben Datum mit den Maßgaben einer Veränderung des Wortlauts in Punkt 2.4.3 (Ziffer 39) und einer Umformulierung zu Punkt 2.2.1 (Ziffer 10) (Dabei wurde zur Festlegung des punktaxialen Systems als landesplanerisches Ziel der bisher verwandte Bezugsbegriff „insbesondere schienengebundene Nahverkehrsachsen“ durch (allgemein) „Verkehrsachsen“ ersetzt.) zur Kenntnis und stimmte der Weiterleitung an den Landtag des Saarlandes zu. In der Beschlussvorlage des Ministeriums für Umwelt zur Erläuterung dieses Entwurfs und der Änderungen heißt es unter anderem, dem Wunsch der Antragstellerin nach Aufstufung zum Mittelzentrum habe nicht entsprochen werden können. Die Infrastruktureinrichtungen fielen gegenüber den Beigeladenen zu 1) und 2) als benachbarten Mittelzentren deutlich geringer aus. Darüber hinaus ergebe sich für die Antragstellerin auch kein Mindestversorgungsbereich von 30.000 Einwohnern, wie er für die Festlegung eines Mittelzentrums erforderlich sei. Eine Neufestlegung des Versorgungsbereichs der Antragstellerin ginge zu Lasten derjenigen der Beigeladenen zu 1) beziehungsweise der Beigeladenen zu 2). Dem Vorschlag der Antragstellerin nach Festlegung eines bipolaren Mittelzentrums gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1) könne nicht gefolgt werden. Dazu fehlten zum einen die raumordnerischen Voraussetzungen. Zum anderen führe eine Verkleinerung des Verflechtungsbereichs der Beigeladenen zu 2) zur Schwächung dieses weit besser ausgestatteten Mittelzentrums. Eine Diskussion über das ZOS und einen Neuzuschnitt von Versorgungsstrukturen sei verfrüht, werde sich aber spätestens bei der erneuten Fortschreibung nach Ablauf des gegenwärtigen Planungszeitraums von 10 Jahren unter dem Gesichtspunkt des demografischen Wandels nicht vermeiden lassen.

Der modifizierte Entwurf vom 4.4.2006 wurde dem Landtag des Saarlandes zugeleitet. Angestrebt war dabei ein Verfahrensabschluss bis 20.7.2006, um den 12 Städten und Gemeinden, die damals Verfahren zur Novellierung ihrer Flächennutzungspläne betrieben und die bisher vorgegebenen Baumöglichkeiten „ausgereizt“ hatten, die Durchführung einer zeit- und kostenaufwändigen Umweltprüfung nach Gemeinschaftsrecht zu ersparen.Der Entwurf wurde zunächst im Umweltausschuss des Landtags behandelt. (vgl. dazu die Sitzungsniederschriften vom 5.5.2006 (Vorstellung der geänderten Entwurfsfassung), vom 2.6.2006 (Anhörungstermin, Träger öffentlicher Belange, Verbände)) Dieser empfahl am 9.6.2006 dem Plenum, dem Entwurf des LEP Siedlung zuzustimmen. (vgl. die Beschlussempfehlung in der Drucksache 13/949 vom 9.6.2006) Dieser Beschlussempfehlung stimmte der Landtag des Saarlandes in seiner Sitzung am 21.6.2006 mehrheitlich zu.

Der Ministerrat stimmte seinerseits dem Entwurf einer Rechtsverordnung über den LEP, Teilabschnitt Siedlung, in seiner Sitzung am 4.7.2006 zu. Änderungen gegenüber dem Entwurf vom 4.4.2006 betrafen unter anderem eine redaktionelle Veränderung bei der Beschreibung der verkaufsflächenbezogenen Aufgreifschwelle von großflächigen Einzelhandelsvorhaben.

Die Verordnung der Landesregierung über den „Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt Siedlung“ wurde mit den textlichen und zeichnerischen Festlegungen des LEP Siedlung 2006 am 14.7.2006 im Amtsblatt des Saarlandes veröffentlicht. (vgl. das Amtsblatt vom 14.7.2006, Seiten 962 ff.)

Unter Punkt 2.1.2. enthält der LEP Siedlung 2006 die „Festlegung der zentralen Orte und ihrer Verflechtungsbereiche“. Zentrale Orte sind nach den Vorstellungen der Landesplanung Städte und Gemeinden, die aufgrund ihrer Einwohnerzahl, der zentralörtlichen Ausstattung sowie ihrer Funktion Schwerpunkte der Siedlungs- und Wirtschaftstätigkeit sowie des sozialen und kulturellen Lebens bilden. Nach einem dreistufigen System wird dabei zwischen Ober-, Mittel- und Grundzentren (früher: Unterzentren) differenziert. Diesen werden entsprechend abgestuft unterschiedlich große Verflechtungsbereiche in Form von Ober-, Mittel- und Nahbereichen zugeordnet, in denen die Gemeinden aufgrund des Einkaufs-, Arbeits- und Bildungs- sowie Freizeitangebots im jeweiligen zentralen Ort mit diesem verbunden sind. Speziell hinsichtlich der Mittelzentren heißt es, diese versorgten als teilregionale Versorgungs-, Bildungs- und Wirtschaftszentren die Bevölkerung ihres Verflechtungsbereichs (Mittelbereich) mit Gütern und Dienstleistungen des gehobenen Bedarfs durch ein räumlich gebündeltes öffentliches und privates Angebot in zumutbarer Entfernung zum Wohnort. Hierzu gehörten Einrichtungen und Merkmale, die über die grundzentrale Grundversorgung hinausgingen wie beispielsweise die Ausstattung mit einem Landrats-, Finanz- und Arbeitsamt, einem Amtsgericht, einem schulischen Bildungsangebot, das bis zur Hochschulreife führe, Fachärzte, Krankenhaus, Sporthallen, Stadion, differenzierte Einkaufsmöglichkeiten, Banken sowie kulturelle und freizeit- beziehungsweise sportbezogene Einrichtungen. Darüber hinaus zeichneten sie sich durch ihre Bedeutung als Siedlungsschwerpunkte, als Schwerpunkte der gewerblichen Wirtschaft, als ÖPNV-Schnittstellen sowie durch einen Einpendlerüberschuss aus. Um einen rentablen Betrieb solcher Einrichtungen zu gewährleisten sei im mittelzentralen Bereich eine Mantelbevölkerung von ca. 30.000 Einwohnern erforderlich. Mittelzentren sollten von jedem zentralen Ort ihres Verflechtungsbereichs in etwa 30 Minuten durch den öffentlichen Personennahverkehr erreichbar sein. Demgegenüber versorgten die Grundzentren, im Saarland alle Gemeindehauptorte, soweit sie kein Ober- oder Mittelzentrum seien, ihren jeweiligen Nahbereich mit Gütern und Dienstleistungen des täglichen, kurzfristigen Bedarfs (Grundbedarf). Die Antragstellerin wurde neben Mettlach/Orscholz (bipolares Grundzentrum) und Perl als Grundzentrum (zentraler Ort) dem mittelzentralen Verflechtungsbereich der Beigeladenen zu 2) zugeordnet. (vgl. die Tabelle in Anlage 1 zum LEP Siedlung 2006) Die benachbarte Beigeladene zu 1) und die im Planaufstellungsverfahren angesprochene Stadt Blieskastel im Ostsaarland werden auch in dem LEP Siedlung 2006 – wie bisher – als Mittelzentren aufgeführt.

Zur Festlegung der Ziele und Grundsätze für die Wohnsiedlungsentwicklung heißt es in Punkt 2.4.2 (Ziffern 31 ff.) des LEP Siedlung 2006, Schwerpunkt der Wohnsiedlungstätigkeit sei der jeweilige zentrale Ort einer Gemeinde. Für nichtzentrale Gemeindeteile sei die Wohnsiedlungstätigkeit am Eigenentwicklungsbedarf auszurichten. In Ziffer 31 werden folgende, in der Anlage 6 auf die einzelnen Städte und Gemeinden umgesetzte Zielwerte für den Wohnungsbedarf pro 1.000 Einwohner und Jahr festgelegt: Für das Oberzentrum A-Stadt 3,5 Wohnungen, für die Mittelzentren 3,5 Wohnungen, für die Grundzentren 2,5 Wohnungen und für nicht zentrale Gemeindeteile mit dem Zusatz (maximaler Entwicklungsbedarf) 1,5 Wohnungen. Auf dieser Grundlage werden die Zielwerte für den Wohnungsbedarf bezogen auf die Antragstellerin in der Anlage 6 zum LEP Siedlung 2006 für den Hauptort Losheim als so genanntes nicht achsengebundenes Grundzentrum mit 2,5 Wohnungen und für die übrigen Gemeindeteile (Nahbereich) mit 1,5 Wohnungen konkretisiert.

Am 22.3.2007 ging der Normenkontrollantrag ein. Die Antragstellerin sieht sich nach wie vor bei der im Rahmen der Neufassung vorgenommenen Festlegung des Systems der zentralen Orte und ihrer Verflechtungsbereiche (Punkt 2.1.2, Ziffer 1, ZOS) unzureichend, nämlich nicht (auch) als Mittelzentrum, berücksichtigt und wandte sich auch gegen die daran anknüpfenden Festlegungen des örtlichen Wohnungsbedarfs in Punkt 2.4.2 (Ziffer 31) und der bei Wohnbauflächenausweisungen zu beachtenden Dichtewerte (Punkt 2.4.2, Ziffer 36). Hinsichtlich der letztgenannten Festlegung (Ziffer 36) wurde der Normenkontrollantrag in der mündlichen Verhandlung am 27.11.2008 zurückgenommen. Soweit sich die Antragstellerin darüber hinaus gegen die allgemeine Festlegung zur gegenüber der Vorläuferfassung veränderten Anrechnungspraxis für vorhandene Baulücken (Punkt 2.4.2, Ziffer 34 des LEP Siedlung 2006) gewandt hatte, wurde das Verfahren im September 2008 zur gesonderten Entscheidung abgetrennt und dieses Normenkontrollbegehren mit rechtskräftigem Urteil zurückgewiesen. (vgl. OVG des Saarlandes, Urteil vom 18.9.2008 – 2 C 360/08 –, SKZ 2008, 280 ff.)

Zur Zulässigkeit des Normenkontrollantrags verweist die Antragstellerin hinsichtlich der Antragsbefugnis auf das verfassungsrechtlich gewährleistete gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Dieses werde durch die im LEP Siedlung 2006 enthaltenen verbindlichen raumordnerischen Zielfestlegungen, denen sie im Falle ihrer Gültigkeit beispielsweise Bauleitpläne nach § 1 Abs. 4 BauGB anzupassen habe, verletzt. Insoweit ergebe sich ihre Antragsbefugnis bereits aus ihrer Pflicht, die Festlegungen als Behörde zu beachten. Die Festlegungen hätten ferner negative Auswirkungen auf ihren Haushalt wegen der Regelungen über die Schlüsselzuweisungen im Kommunalfinanzausgleichsgesetz (KFAG). Nach § 12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG werde die für die Höhe des Kommunalfinanzausgleichs maßgebliche Bedarfsmesszahl bei Mittelzentren zum Ausgleich besonderer Mehrbelastungen mit einem dort festgelegten Ergänzungsansatz versehen. Als Mittelzentrum hätte sie beispielsweise für das Jahr 2006 zusätzlich 340.941,- EUR je 10.000 Einwohner eines mitversorgten Verflechtungsbereichs erhalten.

Mit Blick auf die unterbliebene eigene Festlegung als Mittelzentrum macht die Antragstellerin einen beachtlichen Abwägungsfehler geltend. Insoweit hätten die von der Rechtsprechung für den Bereich der Bauleitplanung entwickelten Anforderungen zu gelten. Diesen genüge die Landesplanungsbehörde nicht durch die bloße Abhandlung der in einer Entschließung der zuständigen Fachminister aus dem Jahre 1972 aufgeführten Kriterien. Dem Verordnungsgeber seien bei der Zielfestlegung in Punkt 2.1.2 (Ziffer 1) bereits Fehler im Abwägungsvorgang unterlaufen, da die beachtlichen Belange unvollständig in die Abwägung eingestellt worden seien. Eine lückenlose Erfassung des notwendigen Abwägungsmaterials habe nicht stattgefunden. Die in der Anlage zu dem Aktenvermerk der Landesplanungsbehörde vom 5.7.2005 erstellte Übersicht sei sowohl hinsichtlich ihrer eigenen als auch bezogen auf die für die Beigeladene zu 1) zugrunde gelegten Daten unzutreffend. Zu den aus ihrer Sicht unzutreffenden Daten hat die Antragstellerin eine von ihr „berichtigte“ Übersicht vorgelegt. (vgl. dazu die Tabelle im Schriftsatz der Antragstellerin vom 21.9.2007, Seiten 19 ff., Blätter 141 ff. der Gerichtsakte) Letztlich habe eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden. Das belege neben einem allgemeinen Hinweis des Antragsgegners auf das Erfordernis „politisch-administrativer Gestaltung“ auch die Passage in der Vorlage an den Ministerrat vom 30.3.2006, die sich auf die Festlegung der zentralen Orte beziehe. Hier fehle jegliche konkrete Stellungnahme zu ihren Anregungen und Bedenken. Offenbar sei der status quo allein zur Vermeidung „politischer Diskussionen“ als Planungsziel gewählt worden. Dies zeige auch die Tatsache, dass bewusst von einer bei Anlegung der Kriterien auch nach den aktenkundig gewordenen Erkenntnissen der Landesplanung gebotenen Abstufung des Mittelzentrums Blieskastel abgesehen worden sei. Darin liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 GG. Der Abwägungsmangel werde deutlich, wenn man die Ausführungen in den Verwaltungsunterlagen zum Verflechtungsbereich einer näheren Prüfung unterziehe. Bereits in einem Vermerk vom 17.12.2004 sei festgestellt worden, dass die bereits 1972 festgelegten Kriterien, die wesentlich an der ÖPNV-Erreichbarkeit orientiert worden seien, mit Blick auf die inzwischen erhöhte Mobilität aufgrund der PKW-Verfügbarkeit neu zu definieren seien. Dort sei ausgeführt, dass aufgrund der Mobilitätssteigerung die faktischen Verflechtungsbereichsgrenzen durch Befragungen neu definiert werden müssten. Diese Grenzen hätten sich, was beispielsweise den Kaufkraftzufluss von außen angehe, eindeutig zu ihren – der Antragstellerin – Gunsten verschoben. Ihre Einwendungen seien ohne nachvollziehbare Begründung nicht berücksichtigt worden. Die von der Landesplanung zu den Einwendungen insgesamt erstellte Übersicht „LEP-S Stellungnahme 1. Anhörung vom 4.4.2006“ enthalte in der Spalte „Abwägungsansatz“ nur einen pauschalen Hinweis, dass keine Änderung des ZOS vorzunehmen sei und dass sie – die Antragstellerin – die Mindestvoraussetzungen für ein Mittelzentrum nicht erfülle. Dies werde einer ordnungsgemäßen Abwägungsentscheidung nicht ansatzweise gerecht. Das Protokoll der Landtagssitzung vom 21.6.2006 verweise lediglich auf die Beschlussvorlage des Umweltausschusses, der sich nicht entnehmen lasse, dass überhaupt eine Abwägung stattgefunden habe. Dass sich ein Ministerium für Umwelt bei der Gegenüberstellung von Versorgungsangeboten – wie hier geschehen – Telefonbüchern bediene, könne nicht ernsthaft als taugliche Ermittlung des Abwägungsmaterials bezeichnet werden. So gebe es beispielsweise 6 und nicht nur 3 Hotels auf ihrem Gebiet mit insgesamt erheblicher Bettenzahl.

Außerdem sei die Bedeutung einzelner abwägungsbeachtlicher Belange verkannt und schließlich sei im Ergebnis auch ein unverhältnismäßiger Ausgleich vorgenommen worden. Es sei nicht beachtet worden, dass sie – die Antragstellerin – zum Zeitpunkt der Planaufstellung die Mindestkriterien für Mittelzentren ebenfalls erfüllt habe. Der Planungsspielraum der Landesplanung bei der Festlegung der Mittelzentren werde durch die Auswahlgrundsätze begrenzt. Daher sei sowohl die entsprechende Einstufung von Gemeinden, die die Kriterien nicht erfüllten, als auch die – wie in ihrem Fall – zu Unrecht unterbliebene Einstufung als Mittelzentrum rechtsfehlerhaft. Nach der textlichen Beschreibung der Mittelzentren werde ein Schwerpunkt auf die gewerbliche Wirtschaft gelegt. Ihre insoweit positive Entwicklung lasse sich an den Gewerbesteuereinnahmen verdeutlichen. Diese seien im Zeitraum 1993 bis 2005 von 1,75 Mio. Euro auf 4,141 Mio. Euro gestiegen. (Die Antragstellerin verweist insoweit auf eine als Anlage 2 zur Antragsschrift vorgelegte tabellarische Aufstellung über die „Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der Gemeinde Losheim am See“ für die Jahre 1992 bis 2005, Blatt 46 der Gerichtsakte.) Durch die Erschließung mehrerer Gewerbegebiete und die damit einhergehende Neuansiedlung seien zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen worden. Der Anteil der Gewerbebetriebe sei steigend. Eine Vergleichstabelle des statistischen Landesamts hinsichtlich der sozialversicherungspflichtig beschäftigten Arbeitnehmer ergebe bezogen auf die Jahre 1993 und 2005 in ihrem Fall eine Steigerung um 10 %, bei den Beigeladenen zu 2) und 1) hingegen lediglich einen Zuwachs von 3,2 % beziehungsweise von 4,4 %. (Diese Zahlen leitet die Antragstellerin aus den als Anlagen 3 und 4 zur Antragsschrift übersandten Aufstellungen (Blätter 47 und 48 der Gerichtsakte) ab, aus denen sich in ihrem Fall eine Steigerung von 3.245 (1993) auf 3.569 (2005) Arbeitnehmer ergibt. Aus den Aufstellungen sind für Merzig und Wadern für denselben Zeitraum folgende Steigerungen zu entnehmen: Kreisstadt Merzig von 9.370 auf 9.670, Stadt Wadern von 5.299 auf 5.535 Arbeitnehmer.) Zudem seien in den Bereichen Dienstleistung und Handel, etwa bei dem Globus-Markt, viele Beschäftige im sog. Geringverdienersegment tätig, so dass in ihrem Fall von einer noch höheren Zahl an Beschäftigten auszugehen sei. Nach Erhebungen der Industrie- und Handelskammer Saarland zum Kaufkraftzufluss von außen liege sie – die Antragstellerin – bezogen auf das Jahr 2006 bei den saarländischen Städten und Gemeinden auf Platz 3 und habe seit der letzten Erhebung von 2001 noch einmal eine Verbesserung erreicht. (Die Antragstellerin bezieht sich insoweit auf die Ablichtungen („Handel“) Blätter 49, 50 der Gerichtsakte (Anlage 5 zur AS).) Das zeige, dass sie eine Versorgungsfunktion mit Gütern und Dienstleistungen des gehobenen Bedarfs im mittleren und zentralen Verflechtungsbereich übernehme. Die festgestellten Kaufkraftzahlen belegten zudem eine starke Verflechtung mit dem rheinland-pfälzischen Grenzraum, was im LEP Siedlung 2006 bei anderen Mittelzentren wie Homburg, Neunkirchen und St. Wendel besonders hervorgehoben werde. Hier finde sogar, anders als in Teilen des Ostsaarlandes ein Kaufkraftzufluss von Rheinland-Pfalz, konkret aus den Verbandsgemeinden Kell am See und Saarburg sowie sogar aus dem Raum Trier/Konz, ins Saarland statt. Somit umfasse der Einzugsbereich weit mehr als die für den mittleren Verflechtungsbereich geforderten 30.000 Einwohner. Auch hinsichtlich Handwerk und Dienstleistungen übernehme sie eine Versorgungsfunktion, die weit über diejenige eines Grundzentrums hinausgehe. Nach Auskunft der Handwerkskammer habe sie mit einem Betrieb je 75 Einwohner (Kennzahl 75) die größte Dichte an Handwerksbetrieben im gesamten Saarland und deutlich höher als bei der Beigeladenen zu 1) mit einer Kennzahl von 86 und bei der Beigeladenen zu 2) (Kennzahl 95), im gesamten Kreis Merzig-Wadern (Kennzahl 91) und im Saarland insgesamt (Kennzahl 94). Im Dienstleistungsbereich werde aufgrund der hohen Nachfrage aus dem „außergemeindlichen Verflechtungsbereich“ ein mittelzentrales Angebot vorgehalten. Derzeit seien 34 Ärzte aller Fachrichtungen auf ihrem Gebiet niedergelassen und die weitere medizinische Versorgung werde durch ein Akut-Krankenhaus mit Rettungswache gesichert. Weiter gebe es fünf Apotheken, zwei Hörakustikfachgeschäfte und vier Seniorenheime, wobei in einem ein bundesweites Pilotprojekt der Demenzbetreuung laufe, sowie zahlreiche Physiotherapie-, Heilpraktiker- und Tierarztpraxen. Vorhanden seien ferner Geschäftsstellen von vier Banken, darunter die Hauptgeschäftsstelle der mit Zweigstellen auch in Nachbargemeinden vertretenen Volksbank Untere Saar. Weiter existierten vier Kfz-Überwachungsorganisationen, zwei Notariate und mehrere Rechtsanwaltskanzleien. Sie sei ein Schulzentrum mit drei Grundschulen, einer überregional nachgefragten Gesamtschule mit gymnasialer Oberstufe mit Schülern auch aus Nachbargemeinden, drei Ganztagsschulen und einer Kreissonderschule für Lernbehinderte. Insgesamt würden 1.600 Schüler unterrichtet. Die vorschulische Erziehung gewährleisteten sechs Kindergärten und Kinderkrippen. Ihr überregional frequentierter Stausee bilde den Hauptschwerpunkt des Fremdenverkehrs des Saarlandes mit pro Jahr rund 90.000 Übernachtungen. Ein Bebauungsplanverfahren zur Errichtung eines Hotelneubaus mit 200 Betten stehe vor dem Abschluss. Der See selbst zähle pro Jahr 350.000 Besucher, die dort ansässige Gastronomie zusätzlich etwa 250.000 Gäste. Auf Bundesebene ausgezeichnete Wanderwege wie der Schluchtenpfad in Rissenthal zögen zusätzlich etwa 50.000 Wanderer an. Im Rahmen des EU-Projekts „Gärten ohne Grenzen“ solle nach den Vorstellungen des saarländischen Wirtschaftsministeriums im Bereich des Stausees der größte und besucherstärkste Garten angelegt werden. Ferner sei sie ein Kulturzentrum im Saarland. Die frühere Eisenbahnhalle sei durch zahlreiche hochklassige Events bekannt; am Stausee finde das jährliche Klassik-Open-Air Konzert sowie herausragende Rockevents statt, die über 20.000 Besucher anlockten. Es gebe mehrere Sport-, Turn- und Mehrzweckhallen und in ihrem Hauptort ein Zentralstadion für 5.000 Zuschauer. Diese Gesichtspunkte seien alle nicht genügend von der Landesplanungsbehörde berücksichtigt beziehungsweise nicht zutreffend in ihrem Gewicht erkannt worden. Es fehle an ausreichender Aufklärung des Sachverhalts. Auch werde die Schienenverbindung zur Beigeladenen zu 2) nicht – wie vom Antragsgegner behauptet – nur noch für Fahrten einer Museumsbahn benutzt. Vielmehr fänden Gütertransporte statt, die künftig ausgedehnt werden sollten. Die Ermittlungen des Antragsgegners zur Erreichbarkeit mit Mitteln des ÖPNV seien nicht nachvollziehbar. So ergäben sich für die Fahrten jeweils zu ihrem Schulzentrum vom Busbahnhof im Bereich der Beigeladenen zu 1) nach dem Fahrplan statt der vom Antragsgegner angenommenen 36 in Wahrheit 26 Minuten, von Bachem aus 11 statt 42 Minuten, von Rimlingen 14 statt 68 Minuten, von Bardenbach 53 statt 78 Minuten als Fahrzeit. Auch diese fehlerhafte Datenermittlung sei nicht nachzuvollziehen. Buslinien und Fahrpläne außerhalb des Stadtverkehrs seien auf die Bedürfnisse des Schülerverkehrs ausgerichtet und daher sehr stark von Standort und Einzugsbereich der Schulen abhängig. Die Erreichbarkeit allein über den ÖPNV zu ermitteln, sei eine fehlerhafte Annahme für die Abwägung.

Darüber hinaus sei die Möglichkeit eines mittelzentralen Verbunds zwischen ihr und der Beigeladenen zu 1) nicht berücksichtigt worden. In einem solchen Verbund könnten zwei oder mehrere Gemeinden auf Grund ihrer Nachbarschaftslage und Funktionsteilung in Bezug auf die zentralörtliche Ausstattung gemeinsam die Funktion eines Mittelzentrums ausüben, was auch Effizienzvorteile mit sich bringe. Diese Möglichkeit sei in dem der Ausarbeitung des ZOS zugrunde liegenden Beschluss der Konferenz der Fachminister aus dem Jahre 1968 ausdrücklich vorgesehen. Im Jahre 2005 habe die Konferenz ferner eine Anpassung des ZOS an veränderte Rahmenbedingungen gefordert. Zwischen ihr und der Beigeladenen zu 1) gebe es weit reichende funktionsräumliche Verflechtungen in existenziellen Bereichen wie bei der Trinkwasserversorgung. Die Wasserversorgung Losheim GmbH, an der sie mehrheitlich beteiligt sei, versorge auch die Beigeladene zu 1) und Weiskirchen mit Trinkwasser und sei zusammen mit der Wasserwerke Wadern GmbH Mitgesellschafterin der Hochwald Wasser GmbH. Auch im Gesundheitswesen gebe es arbeitsteilige Beziehungen. Die Krankenhäuser bildeten ein Verbundkrankenhaus mit gemeinsamer Verwaltung und ärztlicher Leitung. Es gebe gemeinsame Planungsverfahren im Bereich der Bauleitplanung. Im Rahmen des EU-Förderprogramms ILEK (Integriertes ländliches Entwicklungskonzept) habe sie sich mit der Beigeladenen zu 1) und Weiskirchen zu einem Planungsverband zusammengeschlossen. Daher sei von einer sich tendenziell verstärkenden Verflechtung auszugehen. Die Planungsalternative eines bipolaren Mittelzentrums gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1) sei von ihr schriftlich und mündlich gegenüber dem Umweltminister beantragt, von diesem nicht nur als wünschenswert, sondern sogar als notwendig angesehen, (Als Belege für diese Aussage hat die Antragstellerin die Ablichtung eines Artikels der Saarbrücker Zeitung vom 4.5.2006 als Anlage 9 und eines Schreibens des Umweltministers vom 18.4.2006 an den Vorsitzenden des CDU-Ortsverbandes Losheim als Anlage 10 zur Antragsschrift vorgelegt.) aber dann von der Landesplanung dennoch nicht berücksichtigt worden.

Die Antragstellerin hält auch die Festlegung der Ziele und Grundsätze für die Wohnsiedlungsentwicklung in Ziffer 31 des LEP Siedlung 2006 für abwägungsfehlerhaft. Der darin für sie festgelegte jährliche Wohnungsbedarf von 2,5 Wohnungen pro 1.000 Einwohner entspreche nicht dem tatsächlichen Bedarf. Nach der Begründung bildeten die statistischen Ausgangs- und Prognosedaten zur Demografie sowie Nachfrage und Angebotsparameter die Grundlage für die vorgenommene Ermittlung des Wohnungsbedarfs. Weiter solle sich der Verteilungsschlüssel unter anderem an den wesentlichen raumordnerischen Festlegungen zur Zentralörtlichkeit orientieren. Nach der Anlage 6 entspreche der Verteilungsschlüssel jedoch ausnahmslos der Grundtypisierung zur Zentralörtlichkeit. Demografische Entwicklungen seien daher offensichtlich entgegen der Begründung nicht ausschlaggebend gewesen. Vielmehr sei ihr schematisch ohne Rücksicht auf die individuelle Situation ein Wohnungsbedarf von 2,5 Wohnungen zugewiesen worden. Entsprechend sei auch in anderen Fällen verfahren worden, insbesondere bei Gemeinden, für die ein Rückgang der Bevölkerung prognostiziert worden sei. So sei etwa für die Stadt Völklingen, die einen Rückgang von 10,4 % zu erwarten habe, ein Bedarf von 3,5 Wohnungen festgelegt worden. Offenbar sei der Plangeber davon ausgegangen, dass die Bevölkerungszahl im Saarland einheitlich abnehme. Sie – die Antragstellerin – habe dagegen seit 1993 einen Bevölkerungszuwachs von 3,5 % erfahren, wohingegen die Beigeladene zu 1) mit 0,15 % und die Beigeladene zu 2) mit 0,9 % ein weit geringeres Wachstum zu verzeichnen gehabt hätten. Bis zum Jahr 2010 sei ungeachtet rückläufiger Geburtenzahlen aufgrund einer positiven Wanderungsbilanz ein weiteres Wachstum prognostiziert. Gerade in den beiden letzten Jahren habe es überproportionale Zuwächse aus Luxemburg gegeben. Ihre positive demografische und wirtschaftliche Entwicklung habe daher im Rahmen der Abwägung offensichtlich keine Berücksichtigung gefunden. Die Festlegungen in den Ziffern 31 und 36, speziell der abwägungsfehlerhaft zu niedrig ermittelte Wohnungsbedarf, hätten zur Folge, dass jegliche weitere Siedlungsentwicklung vorerst landesplanerisch ausgeschlossen wäre. Darin liege eine Verletzung ihrer Planungshoheit und der Unterscheid zwischen den als Mittel- beziehungsweise als Grundzentrum ausgewiesenen Gemeinden werde hinsichtlich einer Schaffung gleichwertiger Strukturen weiter vergrößert.

Insgesamt stelle der LEP Siedlung 2006 ein statisches und dirigistisches Instrument dar, das die Weiterentwicklung zentraler Orte – wie in ihrem Fall – behindere, indem durch die Einstufung die Finanzausstattung trotz zentraler Funktionen begrenzt werde, Ansiedlungen erschwert würden und trotz positiver Bevölkerungsentwicklung eine Neuausweisung von Wohnbauflächen verhindert werden solle. Es sei abwägungsfehlerhaft, aufstrebenden Gemeinden im Wege eines Zieles der Raumordnung unter Rückgriff auf erwiesenermaßen unzutreffende Daten ohne Rücksicht auf die individuelle Situation jegliche Entwicklungsmöglichkeit zu versagen. Die Beigeladene zu 1) übernehme für sie überhaupt keine Versorgungsfunktion. Vielmehr sei sie – die Antragstellerin – aufgrund prosperierender Entwicklung der letzten Jahrzehnte das faktische Zentrum in dem Bereich.

Die Antragstellerin beantragt,

die in dem Landesentwicklungsplan, Teilabschnitt „Siedlung“ vom 14.7.2006 unter Punkt 2.1.2 (Ziffer 1) getroffene Festlegung für unwirksam zu erklären, soweit dort die Beigeladenen zu 1) und 2) als Mittelzentren mit ihren Mittelbereichen festgelegt sind, und

auch die Festlegung unter Punkt 2.4.2. (Ziffer 31) für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er hält den Antrag wegen fehlender Antragsbefugnis für unzulässig. Die Einstufung anderer Gemeinden bei der Festlegung der zentralörtlichen Gliederung könne nicht in die Rechte einer aus ihrer Sicht nicht ausreichend berücksichtigten Gemeinde eingreifen. Entsprechendes habe für den Antrag zu 2) hinsichtlich der Vorgaben des künftigen Wohnungsbedarfs zu gelten.

In der Sache stehe der Landesplanung wegen der hohen Komplexität der einzustellenden Belange und dem hohen Anteil an solchen Belangen, die einer politischen Umsetzung auf Regierungsebene bedürften und die zudem in erheblichem Maß von ihrer Natur nach wenig belastbaren Prognosen abhingen, ein weites Ermessen zu.

Beratungsgrundlage bei der Festlegung der zentralörtlichen Verflechtungsbereiche sei die im Anhang des LEP Siedlung 2006 aufgeführte Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung aus dem Jahre 1972. (vgl. die „Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung: Zentralörtliche Verflechtungsbereiche mittlerer Stufe in der Bundesrepublik Deutschland“ vom 15.6.1972, GMBl. Saar 1972, 735) Darin sei die für die zentralen Orte mittlerer Stufe anzustrebende Ausstattung beschrieben. Die Antragstellerin verfüge im Gegensatz zu allen Mittelzentren weder über ein zur Hochschulreife führendes schulisches Bildungsangebot und im Unterschied zu den Beigeladenen zu 1) und 2) nicht über eine berufsbildende Schule, noch sei sie Standort eines Landratsamts, eines Finanzamts, eines Amtsgerichts oder einer Agentur für Arbeit. Auch ein Hallenbad oder ein beheiztes Freibad seien nicht vorhanden. Das Krankenhaus habe lediglich zwei Fachabteilungen für Innere Medizin und für Orthopädie, von denen die Abteilung konservative Orthopädie zwar landesweit einmalig sei, aber für den Versorgungsauftrag eines Mittelzentrums auch nicht erforderlich. Ausweislich des Telefonbuchs werde die fehlende Fachabteilung für Chirurgie zwar durch niedergelassene Ärzte ersetzt, nicht aber die nicht vorhandene gynäkologische Abteilung. Gegenüber den benachbarten Mittelzentren weise die Antragstellerin auch lediglich 3.600 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte auf, wohingegen – jeweils bezogen auf das Jahr 2005 – in der Beigeladenen zu 2) ca. 9.900 und in der Beigeladenen zu 1) ca. 5.600 statistisch erfasst seien. Bezogen auf den Stichtag 30.6.2006 sei die Zahl für die Antragstellerin geringfügig weniger gesunken als bei der Beigeladenen zu 1) und der Stadt Blieskastel. Dennoch bleibe es weiterhin richtig, dass die Antragstellerin gerade im Vergleich eine deutlich geringere Rolle als Arbeitsplatzstandort spiele. Auch bei einer Gegenüberstellung der zentralörtlichen Versorgungsangebote der Beigeladenen zu 1) und der Antragstellerin schneide diese in mehreren Bereichen quantitativ und qualitativ schlechter ab. Die Antragstellerin könne auch nicht als Schnittstelle im ÖPNV angesehen werden, denn sie sei zum Beispiel nicht an den Schienenverkehr angebunden. Über diesen Kriterienkatalog sei es Aufgabe der Landesplanung, im Sinne einer ausgewogenen und ausgeglichenen Siedlungsstruktur eine gute Erreichbarkeit aller Teilräume im Sinne einer „optimalen Raumaufteilung der Mittelzentren“ zu gewährleisten. In dem Zusammenhang seien das Mittelzentrum Blieskastel und die Beigeladene zu 1) zu nennen, die diese mittelzentrale Erreichbarkeitsfunktion für ihre Verflechtungsräume im südlichen Bliesgau beziehungsweise im Nordsaarland (Hochwald) erfüllten. Insofern lege der LEP Siedlung 2006 keine deskriptiven Ziele fest, sondern entwickle aufbauend auf den Mindestausstattungskriterien und entsprechend dem gesetzlichen Auftrag zukunftsfähige, planerische Zielkonzepte auf die angestrebte räumliche Struktur des Landes. Auch die Untersuchung der Erreichbarkeit mit Mitteln des ÖPNV unter Zugrundelegung der Entschließungen der Ministerkonferenzen 1968/72 auf der Grundlage der Daten des Saar-Verkehrs-Verbundes (SVV) spreche deutlich für die Festlegung der Beigeladenen zu 1), nicht aber der Antragstellerin, als Mittelzentrum, (vgl. dazu die Tabellen im Schriftsatz des Antragsgegners vom 11.4.2008, Blätter 185 bis 187 der Gerichtsakte) wobei sich insoweit an den Fakten auch nichts ändern würde, wenn ein bipolares Mittelzentrum festgelegt würde. Die Losheimer Museumsbahn sei in dem Zusammenhang ebenso wenig von Belang wie die von der Antragstellerin angeführten temporären Gütertransporte auf dieser Strecke. Ein Mittelzentrum setze eine Mantelbevölkerung von 30.000 Einwohnern voraus. Dieser Ansatz liege zwischen dem unteren Grenzwert einer Entschließung der Ministerkonferenz aus dem Jahre 1986 (gemeint wohl 1968) (Im Anhang zum LEP Siedlung 2006 wird bei den Beratungsgrundlagen eine „Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung „Zentrale Orte und ihre Verflechtungsbereiche“ vom 8.2.1968, GMBl. Bund 1968, 58, genannt.) von 20.000 Einwohnern und dem in der erwähnten Entschließung aus dem Jahre 1972 genannten Ansatz von wünschenswerten 40.000, in dünn besiedelten Gebieten nicht unter 20.000 Einwohnern. Die Einwohnerzahlen der Gemeinden um die Beigeladenen und die Antragstellerin könnten eine Mantelbevölkerung in diesem Umfang zwar gerade noch darstellen. So umfasse der mittelzentrale Verflechtungsbereich der Beigeladenen zu 2) mit der Antragstellerin und den Gemeinden Mettlach und Perl eine Bevölkerungszahl von ca. 67.000 Einwohnern und der Mittelbereich um die Beigeladene zu 1) mit den Gemeinden Weiskirchen und Nonnweiler zähle etwa 32.600 Einwohner. Jedoch würde die Etablierung der Antragstellerin als eines weiteren Mittelzentrums einschließlich eines entsprechenden mittelzentralen Verflechtungsbereichs die an der Mantelbevölkerung zu bemessende Tragfähigkeit insbesondere des Mittelbereichs der Beigeladenen zu 1) deutlich schwächen. Dies könne gerade vor dem Hintergrund eines vom Statistischen Landesamt (2004) prognostizierten Sinkens der Bevölkerungszahl im Landkreis Merzig-Wadern um rund 7,6 % bis zum Jahr 2020 nicht das Ziel einer auf die dauerhafte Tragfähigkeit und Funktionstüchtigkeit von zentralen Orten gerichteten landesplanerischen Konzeption sein. Prognosedaten zur Bevölkerungsentwicklung in einzelnen Gemeinden würden vom Statistischen Landesamt nicht ermittelt. Kleinste Berechnungseinheit seien vielmehr die Landkreise. Nach der 10. koordinierten und regionalisierten Bevölkerungsvorausberechnung (Variante 4) sei im Landkreis Merzig-Wadern bezogen auf den 31.12.2006 für den Zeitraum bis 2020 beziehungsweise 2030 von einem Rückgang der Bevölkerung von 7,5 % beziehungsweise 11,4 % auszugehen. Die „positive Wachstumsbilanz“ der Antragstellerin möge als Bestandsaufnahme richtig sein, treffe aber in der für die Landesplanung relevanten mittel- und langfristigen Zukunftsperspektive mit höchster Wahrscheinlichkeit nicht zu. Zudem habe die Antragstellerin nach der jüngsten aktuell vorliegenden Einwohnerstatistik zum 30.9.2007 sogar einen leichten Rückgang zu verzeichnen. Von daher sei die Annahme auch nicht realistisch, dass sich die Entwicklung im Bereich der Antragstellerin entgegen dem allgemeinen negativen Trend entwickeln werde, zumal der über die verschiedenen Varianten (4 bzw. 5) bei der Regionalisierung der bundesweit erstellten Statistiken entgegen der Ansicht der Antragstellerin berücksichtigte Einfluss Luxemburgs hier deutlich geringer sei als in Mettlach oder Perl. Übernachtungsgäste seien bei der Ermittlung der Mantelbevölkerung nicht zu berücksichtigen. Die Zahl der Hotelbetten sei ebenfalls irrelevant, weil diese von Personen aus dem Bereich der ansässigen Bevölkerung nur in geringem Umfang nachgefragt würden. Bei zu verzeichnenden ganzjährigen Berufseinpendlern ergebe sich für die Antragstellerin kein Überschuss, sondern vielmehr ein Auspendlerüberschuss von rund 1.460 Personen. Dabei sei nach der Aufgabenbeschreibung im Landesplanungsgesetz lediglich auf Einpendler aus dem Saarland abzustellen. Soweit der LEP Siedlung 2006 Versorgungsfunktionen einzelner Mittelzentren auch für Bevölkerung jenseits der Staats- und Landesgrenzen erwähne, bedeute das nicht, dass deren Ausweisung aus diesem Grund erfolgt sei. Die ausgewiesenen Mittelzentren verfügten jeweils über eine ausreichende Mantelbevölkerung auf saarländischem Gebiet zwischen 30.000 (Blieskastel) beziehungsweise 32.600 (Beigeladene zu 1)) und 269.700 Einwohnern (A-Stadt, gleichzeitig Oberzentrum). Die Ausweisung einer Gemeinde, die die Kriterien nicht vollständig erfülle, als Mittelzentrum sei zwar nicht generell ausgeschlossen, da es insoweit auch um die Festlegung aus Sicht der Landesplanung anzustrebender Strukturen gehe. Dadurch würde aber eine Verpflichtung aller Fachplanungsträger begründet, der mittelzentralen Funktion Rechnung zu tragen. Das würde im Falle der Antragstellerin beispielsweise eine Anbindung an den Schienenverkehr, eine Erweiterung der Gesamtschule und die Einrichtung einer Berufsschule bedingen. Vor dem Hintergrund des demografischen Wandels lasse sich das nicht rechtfertigen. Soweit die Antragstellerin die Ausweisung als gemeinsames (bipolares) Mittelzentrum mit der Beigeladenen zu 1) verlange, bleibe festzuhalten, dass es derartige Funktionsteilungen nach dem Ministerratsbeschluss von 1968 nur in Einzelfällen geben solle. Zwischen der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 1) gebe es eine echte Funktionsteilung nur im Bereich der Trinkwasserversorgung. Nunmehr von der Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren vorgetragene aktuelle Daten zu den Beurteilungskriterien hätten bei der Planungsentscheidung schon rein zeitlich keine Berücksichtigung finden können. Die Frage, ob Blieskastel zu Unrecht als Mittelzentrum festgelegt worden sei, stelle sich nicht, da die Antragstellerin hieraus gegebenenfalls nichts für sich herleiten könnte.

Soweit die Antragstellerin im Zusammenhang mit der Festlegung des Wohnungsbedarfs einen für sie bis 2010 zu prognostizierenden Bevölkerungszuwachs geltend mache, so sei es nicht Aufgabe der Landesplanung, stattfindende Entwicklungen lediglich fest- und fortzuschreiben, sondern die Entwicklung in anzustrebende Strukturen zu lenken. Nach den in § 2 Abs. 5 SLPG geregelten raumordnerischen Grundsätzen sei die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger zentraler Orte auszurichten. Die Siedlungsentwicklung sei durch Ausrichtung auf ein integriertes Verkehrssystem unter Steigerung der Attraktivität des ÖPNV und durch die Sicherung von Freiräumen zu steuern. Daraus ergebe sich die Ausrichtung der Siedlungsentwicklung nach dem ZOS und an Siedlungsachsen, die wiederum den Personennahverkehrsachsen folgten. Nur mit Konzentration der Siedlungstätigkeit auf die zentralen Orte sei deren Tragfähigkeit für die Versorgung auch ihres Umlandes zu gewährleisten.

Die Beigeladenen zu 1) und 2) beantragen ebenfalls jeweils,

den Antrag zurückzuweisen.

Sie machen übereinstimmend geltend, dem Antragsgegner habe ein weiter Gestaltungsspielraum zugestanden, der nur auf das Vorliegen von Abwägungsfehlern hin zu überprüfen sei. Solche ließen sich nicht feststellen. Aus den umfangreichen Verwaltungsakten des Antragsgegners erschließe sich ohne weiteres, dass in jahrelanger Arbeit alle Belange erfasst, erkannt, gegeneinander abgewogen und berücksichtigt worden seien. Auch das Ergebnis sei nicht zu beanstanden. Dass die Einwendungen der Antragstellerin keinen Erfolg gehabt hätten, bedeute nicht, dass diese nicht berücksichtigt worden seien. Sie seien ausweislich zahlreicher Aktenvermerke ebenfalls sorgfältig abgewogen worden. Insbesondere in dem Vermerk vom 5.7.2005 seien die Anforderungen für die Festlegung als Mittelzentrum dargelegt, die von der Antragstellerin zwar teilweise, überwiegend jedoch nicht erfüllt würden. Die auf dieser Grundlage erstellte vergleichende tabellarische Übersicht des Antragsgegners sei zwar sowohl bezüglich der Antragstellerin als auch hinsichtlich der Beigeladenen zu 1) unzutreffend. Das gelte aber auch für die von der Antragstellerin „als angeblich richtig behauptete“ Aufstellung. Dieser lägen insbesondere teilweise Daten aus den Jahren 2006 und 2007 zugrunde, die für den maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt im Juli 2006 nicht relevant sein könnten. Abwegig sei es beispielsweise, wenn dort von der Antragstellerin in der Rubrik „Gerichte der unteren Instanz“ zwei im Übrigen nicht einmal ständig besetzte „Notargeschäftsstellen“ aufgeführt würden. Die Beigeladene zu 1) erfülle „eindeutig“ in weit höherem Umfang die Anforderungen eines Mittelzentrums. Die Stadthalle, in der alle zwei Jahre eine Bildungsmesse stattfinde, könne mit 1.100 Plätzen bestuhlt werden und die Aula des Hochwaldgymnasiums, in der viele kulturelle Veranstaltungen durchgeführt würden, verfüge über 350 Sitzplätze. Die zu der Schule gehörende Leichtathletikanlage verfüge über eine 400 m Laufbahn. In einzelnen Ortsteilen gebe es mehrere Fußball- und Tennisplätze. Die Mehrzweckhalle in Lockweiler werde überwiegend als Sporthalle benutzt. Die Antragstellerin erreiche aber vor allem nicht den maßgeblichen Schwellenwert eines mittelzentralen Verflechtungsbereichs von 30.000 Einwohnern. Ihre Herausnahme aus dem Verflechtungsbereich der Beigeladenen zu 2) führte nicht nur zu einer wesentlichen Schwächung für diese, sondern auch dazu, dass die Antragstellerin keinen über ihr eigenes Gemeindegebiet hinausreichenden Verflechtungsbereich besäße. Die geltend gemachte Verflechtung mit dem rheinland-pfälzischen Grenzraum, die übrigens auch bei ihnen – den Beigeladenen – bestehe, sei für die Festlegungen im Landesentwicklungsplan des Saarlandes rechtlich nicht relevant. Die Antragstellerin habe bisher auch nicht konkret dargelegt, welchen mittelzentralen Verflechtungsbereich sie im Falle der Hochstufung abdecke. Hinsichtlich des von der Antragstellerin ins Spiel gebrachten kooperierenden Mittelzentrums mit der Beigeladenen zu 1) mache sie sich die Argumentation des Antragsgegners zu Eigen. Entgegen der Darstellung der Antragstellerin lege der LEP Siedlung 2006 ausweislich des Kriterienkatalogs bei der Festlegung der Mittelzentren auch keinen Schwerpunkt auf die gewerbliche Wirtschaft. Bei der angesprochenen Ansiedlung des großen Einkaufsmarktes („Globus“) auf dem Gebiet der Antragstellerin handele es sich um eine „städtebauliche Fehlentwicklung“, die eher nicht als Argument für ihre Aufstufung zum Mittelzentrum herangezogen werden könne. Auch auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 1) sei ein großer Einkaufsmarkt in zentraler Lage vorhanden. Auch der Blick auf die Karte der zentralörtlichen Gliederung verdeutliche, dass im Bereich des Landkreises Merzig-Wadern kein Raum für ein drittes Mittelzentrum sei. Dessen Schaffung bedeutete eine sinnlose Schwächung der beiden vorhandenen Mittelzentren. Sie führte zwar dazu, dass die Antragstellerin durch die Schlüsselzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs nicht unerhebliche Vorteile hätte. Gleichzeitig würde das jedoch einen weitaus höheren Verlust an Schlüsselzuweisungen für die beiden Beigeladenen bedeuten, so dass insgesamt wesentlich weniger Mittel in den Landkreis flössen. Eine verantwortungsvolle Planung könne das nicht zum Ziel haben. Erst recht fehlten die Voraussetzungen dafür, dass die Antragstellerin anstelle einer der Beigeladenen zum Mittelzentrum werden müsste.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der zugehörigen Verwaltungsvorgänge (8 Ordner und 3 Hefte)) verwiesen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

I.

Nachdem in der mündlichen Verhandlung am 27.11.2008 der Normenkontrollantrag mit Zustimmung der übrigen Beteiligten zurückgenommen wurde, soweit er sich gegen die in Ziffer 36 enthaltene Zielfestlegung einer von den Kommunen bei der Ausweisung von Wohnbauflächen zu beachtenden durchschnittlichen Siedlungsdichte in Form von Dichtewerten nach Wohnungen pro Hektar (W/ha) richtete, war das Verfahren insoweit entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

II.

Der unter Einhaltung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag im Übrigen ist zulässig.

A.

Seine Statthaftigkeit ergibt sich aus dem § 18 AGVwGO Saar, mit dem der saarländische Landesgesetzgeber von der ihm durch die Öffnungsklausel in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vom Bundesgesetzgeber eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht und das Verfahren der originären Normenkontrolle für alle im Range unter dem (förmlichen) Landesgesetz stehenden Normen eröffnet hat. Der streitgegenständliche LEP Siedlung 2006 wurde nach Maßgabe des § 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG 2002 (erstmals) als Rechtsverordnung (RVO) erlassen. (vgl. zur Statthaftigkeit von Normenkontrollanträgen gegen den auf der Grundlage des Überleitungsrechts in § 15 Abs. 2 SLPG lediglich „bekannt gemachten“ Teilabschnitt Umwelt des LEP OVG des Saarlandes, Urteile vom 18.5.2006 – 2 N 3/05, 2 N 4/05 und 2 N 3/06 –, SKZ 2006, 218, Leitsatz Nr. 35 und 2006, 179) Die Teilbarkeit des LEP Siedlung 2006 im Sinne der Antragstellung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken. Wesentlicher Aspekt neben einer objektiven Teilbarkeit ist dabei, ob der Normgeber, hier die Landesregierung (§ 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG 2002), die Vorschrift im Übrigen bei Erkenntnis der Unwirksamkeit (nur) des angegriffenen Teils der Norm erlassen hätte. (vgl. in dem Zusammenhang zuletzt die Normenkontrollurteile des Senats vom  20.9.2007 – 2 N 9/06 -, SKZ 2008, 78, Leitsatz Nr. 28, und vom 12.6.2008 – 2 C 469/07 –, SKZ 2008, 222, Leitsatz Nr. 33) Das erscheint mit Blick auf die Festlegung zu Ziffer 31 nicht zweifelhaft. (vgl. dazu auch OVG des Saarlandes, Urteil vom 18.9.2008 – 2 C 360/08 –, SKZ 2008, 280 ff. zur Zulässigkeit eines isolierten Normenkontrollantrags gegen die Festlegung zu Ziffer 34 im LEP Siedlung 2006) Ferner ist davon auszugehen, dass der Normgeber bei erkannter Unwirksamkeit der Festlegungen zentraler Orte im durch den in der Sitzung des Senats am 18.9.2008 konkretisierten Normenkontrollantrag bezeichneten räumlichen Bereich nicht auf diesbezügliche landesplanerische Festlegungen für das übrige Saarland verzichtet hätte.

B.

Die Antragstellerin ist ferner antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) für das Normenkontrollverfahren. Dabei kann dahinstehen, ob sich dies bereits aus der durch die Vorschrift für „Behörden“ (vgl. dazu OVG Frankfurt/Oder, Urteil vom 10.2.2005 – 3 D 104/03.NE – LKV 2005, 306-316 im Zusammenhang mit einem Normenkontrollantrag einer Gemeinde gegen landesplanerische Vorgaben) (§ 1 Abs. 4 SVwVfG), die die jeweiligen Normen bei ihrem Verwaltungshandeln zu beachten haben, generell eröffnete Befugnis ergibt, diese einer gerichtlichen Gültigkeitsprüfung im Rahmen des § 47 VwGO zuzuführen. (vgl. dazu etwa Knack VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 1 Anm. 14, wonach der Gemeinderat, dem der Erlass von Bebauungsplänen vorbehalten ist (§§ 10 Abs. 1 BauGB, 35 Nr. 12 KSVG), im weitesten Sinne eine  „Behörde“ der Körperschaft Gemeinde ist) Die gegenüber der Vorläuferfassung im LEP Siedlung 1997 unveränderte Festlegung von „zentralen Orten“ hat für die betroffenen Städte und Gemeinden weit reichende Konsequenzen. Diese Zielfestlegung enthält neben der abstrakten Beschreibung der zentralörtlichen Funktionen auf den verschiedenen Stufen eine Zuordnung der saarländischen Städte und Gemeinden zu den jeweiligen Ebenen, im einzelnen der Landeshauptstadt A-Stadt als Oberzentrum, der Städte Blieskastel, Dillingen, Homburg, Saarlouis, St. Ingbert, St. Wendel, Lebach, Neunkirchen, Völklingen und die Beigeladenen zu 1) und 2) als Mittelzentren und aller sonstigen Gemeindehauptorte als Grundzentren. Die Festlegung kann Planungsträger bei öffentlichen Planungen binden (§ 6 Abs. 2 SLPG 2002) und sie hat erhebliche rechtliche Auswirkungen für die Antragstellerin, etwa im Bereich der Mittelzuweisung im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Dieser knüpft unter anderem an die überörtliche Versorgungsfunktion der Mittelzentren an (§ 12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG). Die ihr insoweit „entgehenden“ Mittelzuweisungen sind von erheblicher Bedeutung für die Möglichkeiten der Antragstellerin, ihr verfassungsrechtlich garantiertes Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 GG, Art. 117 SVerf) auszuüben. Sie hat unwidersprochen vorgetragen, dass sie beispielsweise Schlüsselzuweisungen in Höhe von 340.941,- EUR für das Jahr 2006 erhalten hätte. Daneben begründet die Nichtberücksichtigung der Antragstellerin als Mittelzentrum wegen der Folgeregelung zur Ermittlung des künftigen Wohnungsbedarfs in Ziffer 31 des LEP Siedlung 2006 aufgrund des Anpassungsgebots auch rechtliche Bindungen für die ihrer Planungshoheit unterliegende Bauleitplanung (§§ 1 Abs. 4 BauGB, 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Das lässt eine Verletzung des verfassungsrechtlich verbürgten kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 GG, Art. 117 SVerf) der Antragstellerin im Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO durch die mit dem Normenkontrollbegehren angegriffenen Festlegungen zumindest als möglich erscheinen.

III.

Der Normenkontrollantrag ist indes nicht begründet. Nach ständiger Rechtsprechung gehört es ungeachtet der gesetzlichen Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens als umfassende Gültigkeitskontrolle der jeweils in Rede stehenden Norm und des im Verwaltungsprozessrecht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht zu den Aufgaben der Oberverwaltungsgerichte, in diesem Rahmen „gleichsam ungefragt“ in die Suche nach Fehlern in der Entstehungsgeschichte der streitgegenständlichen Norm einzutreten. (vgl. für den Bereich der gemeindlichen Bauleitplanung etwa BVerwG, Urteil vom 3.12.1998 – 4 CN 3.97 -, BRS 60 Nr. 43, dort zur so genannten Funktionslosigkeit von Festsetzungen eines Bebauungsplans; grundlegend Urteile vom 7.9.1979 – 4 C 7.77 -, BRS 35 Nr. 15, und vom 17.4.2002 – 9 CN 1.01 –, BVerwGE 116, 188, 196 f., Beschlüsse vom 4.10.2006 – 4 BN 26.06 –, BauR 2007, 335, und 4 BN 27.06 –, wonach es sich um eine „Maxime richterlichen Handelns“ handelt, die die Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht in Frage stellt, wie hier etwa OVG des Saarlandes, Urteile vom 14.4.2004 – 1 N 7/03 – und vom 26.2.2002 – 2 R 3/01 -, SKZ 2002, 297, Leitsatz Nr. 45, vom 20.9.2007 – 2 N 9/06 –, SKZ 2008, 78 Leitsatz Nr. 28 und zuletzt vom 18.9.2008 – 2 C 360/08 –, SKZ 2008, 280 ff.)

A.

Das Normenkontrollbegehren bietet keinen Anlass, der Frage nachzugehen, ob der neu gefasste Teilabschnitt „Siedlung“ des Landesentwicklungsplans (LEP Siedlung 2006) in einem nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 SLPG 2002 (heute insoweit entsprechend § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 SLPG 2007) beachtlich fehlerhaften Verfahren im Sinne des § 3 SLPG 2002 zustande gekommen ist. Dies haben weder die Antragstellerin noch – ersichtlich – Dritte (vgl. zur Frage der Wirkung derartiger Rügen „inter omnes“ etwa Dallhammer in Cholewa u.a., Raumordnung in Bund und Ländern, Loseblatt, Band 1, § 10 ROG Rn 49) geltend gemacht. Die Erheblichkeit einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften bei der Aufstellung und Fortschreibung des Landesentwicklungsplans setzt jedoch nach § 4 Abs. 1 Satz 1 SLPG 2002 (§ 5 Abs. 1 Satz 1 SLPG 2007) generell deren schriftliche Geltendmachung gegenüber der Landesplanungsbehörde binnen eines Jahres nach der Bekanntmachung voraus. Auf dieses Erfordernis wurde in § 2 RVO ausdrücklich hingewiesen (§§ 4 Abs. 1 Satz 2 SLPG 2002, 5 Abs. 1 Satz 2 SLPG 2007). Der Anwendungsbereich dieser nach bundesrechtlicher Vorgabe zwingenden Planerhaltungsregelung umfasst auch die Frage, ob das Verfahren zur Fortschreibung des LEP Siedlung bereits durch die Vorlage eines „Berichts über die Neuaufstellung des Landesentwicklungsplanes, Teilabschnitt Siedlung“ (vgl. die Vorlage des Ministeriums für Umwelt an den Ministerrat vom 24.6.2004) an den Ministerrat für dessen Sitzung am 6.7.2004 im Sinne der Überleitungsbestimmung in § 23 Abs. 3 Satz 1 ROG vor dem Inkrafttreten des EAG Bau (vgl. das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau – EAG Bau) vom 24.6.2004, BGBl. 2004, 1359) und dem insoweit durch § 7 Abs. 5 ROG 2004 begründeten – im Saarland landesrechtlich indes erst im Jahre 2007 verankerten (vgl. das Gesetz Nr. 1621 zur Änderung des Saarländischen Landesplanungsgesetzes vom 16.5.2007, Abl. 1390 ff.) – Erfordernis einer Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (vgl. ABl. EG Nr. L 197 S. 30) am 20.7.2004 „förmlich eingeleitet“ worden ist, (vgl. zur landesrechtlichen Umsetzung das Gesetz Nr. 1621 zur Änderung des Saarländischen Landesplanungsgesetzes vom 16.5.2007,  Amtsblatt 2007, 1390) oder ob insoweit auf den Zeitpunkt der Vorlage des (ersten) Entwurfs vom 28.10.2005 an die Landesregierung (§ 3 Abs. 3 Satz 1 SLPG 2002) abzustellen ist.

Grundlegende Anforderungen der Normsetzung sind erfüllt. Der LEP Siedlung 2006 wurde nach Maßgabe des § 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG 2002 am 4.7.2006 von der Landesregierung als Rechtsverordnung erlassen und anschließend nach Maßgabe des Art. 104 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 SVerf im Amtsblatt des Saarlandes vom 14.7.2006 verkündet.

B.

Auch in materieller Hinsicht ergeben sich keine die Feststellung der Unwirksamkeit der von der Antragstellerin angegriffenen Teile des LEP Siedlung 2006 rechtfertigenden Gründe.

1. Die Antragstellerin macht insoweit zunächst im Ergebnis zu Unrecht geltend, dass die vom Antragsgegner vorgenommene Festlegung der Beigeladenen zu 1) und 2) als Mittelzentren mit ihren jeweiligen mittelzentralen Verflechtungsbereichen nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen des Abwägungsgebots entspreche. Für diese Beurteilung ist davon auszugehen, dass für den Bereich des Raumordnungs- und Landesplanungsrechts die in den bauplanungsrechtlichen Vorschriften zur Planerhaltung inzwischen vom Gesetzgeber vorgenommene Zuordnung von Fehlern bei der Ermittlung und Bewertung der abwägungsbeachtlichen Belange (§ 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB 2004) zum Verfahrensrecht (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB 2004) (vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 11.9.2008 – 2 C 186/08 –, SKZ 2008, 274) weder in § 10 Abs. 1 ROG 2004 noch in § 5 SLPG 2007 übernommen worden ist. Daher ist die von der Antragstellerin vordringlich eingewandte fehlerhafte, weil fehlende, zumindest unvollständige beziehungsweise unrichtige Ermittlung des abwägungsbeachtlichen Materials bezüglich ihrer faktischen zentralörtlichen Versorgungsfunktion entsprechend dem bisherigen Verständnis dem Bereich der (möglichen) Abwägungsfehler zuzuordnen.

2. Nach § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 SLPG 2002 sind die Grundsätze der Raumordnung (§§ 2 Abs. 2 ROG, 2 Abs. 1 SLPG 2002) bei der Aufstellung des Landesentwicklungsplans gegeneinander und untereinander abzuwägen, wobei sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind. Die Ermächtigung zur (Raum-)Planung umfasst notwendig die Einräumung planerischer Gestaltungsfreiheit. Diese erstreckt sich auf alle für die Planung relevanten Gesichtspunkte zur Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe sowie zur Bewältigung der aufgeworfenen Probleme und Interessenkonflikte, unterliegt jedoch – wie jede staatliche Planung – den rechtsstaatlichen Bindungen des Abwägungsgebots (vgl. dazu beispielsweise Rieger in Schrödter, BauGB, 7. Auflage 2006, § 1 RNr. 186 unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des BVerwG, wonach sich das Gebot, die von einer Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, unabhängig von einer gesetzlichen Normierung aus dem „Wesen“ rechtsstaatlicher Planung ergibt und daher allgemein gilt) und ist hinsichtlich dessen Beachtung auch gerichtlicher Kontrolle zugänglich. Angesichts des gesetzlich eröffneten Gestaltungsspielraums des Planungsträgers kann dessen Entscheidung allerdings nur daraufhin überprüft werden, ob die Grenzen des Abwägungsgebots eingehalten worden sind. (vgl. hierzu allgemein etwa OVG des Saarlandes, Urteile vom 31.3.2003 – 1 M 6/03 und 1 M 7/03 -, SKZ 2003, 203, Leitsatz Nr. 55 bzw. 204, Leitsatz Nr. 56 für den Bereich des Fachplanungsrechts) Das Abwägungsgebot verlangt erstens, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass zweitens in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass drittens weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird, noch dass ein Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit der Belange außer Verhältnis steht. Umgekehrt gesprochen liegt also eine Verletzung des Abwägungsgebots vor, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat (Abwägungsausfall), wenn in die Abwägung an Belangen nicht das eingestellt wurde, was in sie eingestellt werden musste (Abwägungsdefizit), oder wenn die genannten Gewichtungsvorgaben nicht beachtet wurden (Abwägungsfehleinschätzung). Der innerhalb dieser Grenzen eröffnete Gestaltungsspielraum der planenden Stelle ist von den Gerichten zu respektieren. Diese sind insbesondere nicht befugt, eigene für „besser“ gehaltene Vorstellungen zur planerischen Bewältigung aufgeworfener Probleme an die Stelle der von dem hierzu vom Gesetzgeber ermächtigten Planungsträger getroffenen Entscheidung zu setzen.

3. Bei einer Planungsentscheidung kann es vom rechtlichen Anspruch her nicht darum gehen, einen aktuell faktisch vorhandenen Zustand – etwa bezogen auf die Reichweite der konkreten Versorgungsfunktionen der einzelnen Städte und Gemeinden im Saarland – statistisch zu ermitteln oder einen in der Lebenswirklichkeit in den Gemeinden eingetretenen Zustand lediglich zu beschreiben und dann durch die Einordnung der jeweiligen Kommune „nachzuvollziehen“ oder, etwa mit Blick auf die erwähnten ergänzenden Mittelzuweisungen an die Mittelzentren (§ 12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG), zu „belohnen“. Planung stellt den Versuch dar, eine in Bezug auf das jeweilige „Planungsthema“ – hier die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 Abs. 2 ROG) im Kontext der Siedlungsentwicklung im Saarland – in die Zukunft gerichteten, mit prognosetypischen Unwägbarkeiten behafteten Ordnungsvorstellung zu konkretisieren. Daher kann es nicht nur Aufgabe der planenden Stelle sein, ihre Ordnungsvorstellung anknüpfend an den status quo wiederzugeben. Die Planung ist vielmehr von ihrem Sinne her gerichtet auf die Entwicklung eines Konzepts zur Verwirklichung der mit ihr angestrebten Ziele. Ob man der hier in Rede stehenden hochstufigen Planungsentscheidung in dem Zusammenhang – wie der Antragsgegner das tut – einen weitgehend „politischen“ Charakter beimisst, ist letztlich nicht von Belang. Die Landesplanung bewegt sich jedenfalls als allgemeine Raumplanung notwendig auf einer höheren Abstraktionsstufe als beispielsweise die Bauleitplanung oder eine Einzelvorhaben betreffende Fachplanungsentscheidung. Dass sich die dabei eröffneten notwendig weiteren „Spielräume“ in besonderer Weise für eine „politische“ Ausfüllung eignen, dürfte freilich außer Frage stehen.

4. Maßgeblich für die Beurteilung der Frage einer ordnungsgemäßen Abwägung ist nach allgemeinen Grundsätzen auch in diesem Zusammenhang allein der Zeitpunkt der Entscheidung der nach dem Gesetz mit dem Erlass der Norm betrauten Verwaltungsstelle, (vgl. entsprechend für den Bereich der Bauleitplanung § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB 2004) hier also gemäß § 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG 2002 die „Zustimmung“ der Landesregierung zu dem Entwurf der Verordnung über den LEP Siedlung am 4.7.2006. Der Inhalt der zugrunde liegenden Beschlussvorlage vom 23.6.2006 und des anliegenden Entwurfs des LEP Siedlung 2006 bildet den primären Gegenstand der Beurteilung.

5. Der von der Antragstellerin reklamierte vollständige Abwägungsausfall ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass sich der im Amtsblatt veröffentlichten Begründung für die hier zur Rede stehenden Festlegungen des LEP Siedlung 2006 neben den notwendig allgemeinen Beschreibungen nicht ansatzweise konkrete Ausführungen zu der von der Antragstellerin geltend gemachten Situation und dem aus deren Sicht hieraus in einem ausführlichen Einwendungsschreiben vom 24.2.2006 bestehenden Änderungsbedarf oder gar eine Auseinandersetzung mit den darin vorgetragenen Argumenten entnehmen lässt. Bei dem gebotenen ergänzenden Rückgriff auf die der Planungsentscheidung zugrunde liegenden Unterlagen der Landesplanungsbehörde wird deutlich, dass vorliegend zum einen eine Abwägung stattgefunden hat. Zum anderen genügte diese Abwägung sowohl vom Vorgang als auch vom Ergebnis her den genannten rechtsstaatlichen Anforderungen.

6. Hinsichtlich der Beachtung der Grenzen planerischer Freiheit durch die Landesregierung bei Erlass des LEP Siedlung 2006 in Bezug auf die Zielfestlegung in Ziffer 1 (Punkt 2.1.2) hinsichtlich der zentralen Orte und ihrer Verflechtungsbereiche (Zentrale-Orte-System, ZOS) kann nach dem Akteninhalt insbesondere nicht davon ausgegangen werden, dass die Landesplanungsbehörde die in dem Schreiben der Antragstellerin vom 24.2.2006 im Rahmen des Beteiligungsverfahrens erhobenen Einwendungen nicht zur Kenntnis genommen hätte. Insoweit hatte die Antragstellerin unter anderem für sich eine vom allgemeinen Trend abweichende Bevölkerungsentwicklung eingewandt und auf eine positive Entwicklung im Bereich Handel und Gewerbe in jüngerer Vergangenheit verwiesen. Nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens Anfang 2006 hat die zuständige Fachabteilung eine Übersicht der eingegangen Einwendungen erstellt, die unter Ziffer 25 das genannte Schreiben der Antragstellerin und insoweit insbesondere den Einwand einer aus der „Erfüllung von Mindestkriterien“ abzuleitenden „Befähigung zum Mittelzentrum“ aufführt und in der Rubrik „Abwägungsansatz“ eine kurze Stellungnahme enthält. Dass diese Formulierungen - wie die Antragstellerin geltend macht – pauschal gehalten sind, liegt in der Natur der Sache, lässt aber nicht den Rückschluss zu, dass sie bereits gar nicht zur Kenntnis genommen worden wären oder dass keine Berücksichtigung bei der Planung erfolgt wäre. Vor dem Hintergrund kann der Einwand der Antragstellerin, die Einwendungen seien überhaupt nicht berücksichtigt worden, nicht nachvollzogen werden. Sie sind im Ergebnis nicht ihrem Wunsch entsprechend verwertet worden; das ist indes ein typischer Befund bei Planungen und macht die Abwägungsentscheidung nicht per se rechtsfehlerhaft.

7. Das Ministerium für Umwelt als Landesplanungsbehörde ist von nachvollziehbaren allgemeinen Ausgangsdaten ausgegangen, insbesondere – neben anderen Kontextveränderungen gegenüber der Vorläuferplanung – von der allgemein nicht ernsthaft in Frage zu stellenden Prognose eines negativen demografischen Basistrends im Sinne einer mengenmäßig schrumpfenden und altersstrukturell zugunsten eines höheren Anteils der älteren Menschen veränderten Bevölkerung im Saarland. Die Festlegung der zentralen Orte unterschiedlicher Stufung verfolgt das Ziel, die Versorgung der saarländischen Bevölkerung mit einem ausgewogenen Warenangebot und sozialen, kulturellen und wirtschaftsbezogenen Einrichtungen sowie ein entsprechendes Wohnungsangebot im Sinne des so genannten dezentralen Konzentrationsprinzips auf kurzem Weg sicherzustellen.

8. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist die bei dieser Planung als Beratungsgrundlage herangezogene „Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung, Zentralörtliche Verflechtungsbereiche mittlerer Stufe in der Bundesrepublik Deutschland“ (EMRKO) aus dem Jahre 1972 (vgl. die gleichnamige Entschließung vom 15.6.1972, GMBl. 1972, 735) nicht bereits aufgrund ihres Alters eine generell untaugliche Basis für die Beurteilung des gewünschten Ausstattungsstandards eines Mittelzentrums mit entsprechend gehobener zentralörtlicher Versorgungsfunktion. Die Landesplanung ist grundsätzlich befugt, die zentralen Einrichtungen selbst zu benennen, die sie zur Erfüllung des übergreifenden Versorgungsauftrags eines Mittelzentrums für erforderlich oder wünschenswert ansieht. Den Mittelzentren wird in der genannten Ministerratsentschließung mit Blick auf die angestrebte möglichst gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung wegen ihrer über die Grundversorgung hinausgehenden Funktion eine besondere Bedeutung beigemessen (Nr. 4 der EMRKO 1972). Zur Erfüllung dieser Aufgabe bedarf es danach einer „gewissen Mindestausstattung“ (Nr. 5 EMRKO 1972). Abschließend enthält die Entschließung einen „Katalog für die anzustrebende Ausstattung von zentralen Orten mittlerer Stufe“. Diesen hat sich der Antragsgegner zu Eigen gemacht. Darin sind verschiedene Bildungseinrichtungen, unter anderem eine zur allgemeinen Hochschulreife führende Schule mit mehreren Ausbildungsgängen (Nr. 1a), Einrichtungen des Gesundheitswesens, unter anderem ein Krankenhaus für Akutkranke mit drei Fachabteilungen (Nr. 2a), verschiedene Sporteinrichtungen (Nr. 3), Einrichtungen aus dem Bereich Handel-Banken (Nr. 4) und Verkehrseinrichtungen, speziell direkte Anschlüsse an das Bundesfernstraßennetz und an das Eisenbahnnetz, „nach Möglichkeit mit Eilzugstation“ (Nr. 5) gefordert. Diese Einrichtungen sind dort – entsprechend dem Planungsansatz – als anzustrebende Ausstattungskriterien für ein Mittelzentrum formuliert, nicht hingegen – wie dies offenbar die Antragstellerin versteht – als Merkmale einer Anspruchsgrundlage in dem Sinne, dass bei Erfüllung der Anforderungen gleichsam automatisch ein Rechtsanspruch gegen die Landesplanungsstelle bestünde, ebenfalls als Mittelzentrum festgelegt zu werden. Selbst wenn der Katalog so verstanden würde, bestünde ein solcher Anspruch auf Seiten der Antragstellerin im Übrigen offensichtlich schon wegen der nicht vollständigen Erfüllung der (anzustrebenden) Ausstattungsmerkmale, etwa wegen der fehlenden Anbindung an das Bahnverkehrsnetz, nicht. Auch in dem Zusammenhang ist darüber hinaus eine isolierte Betrachtung für jede einzelne Gemeinde weder vorgesehen noch sachgerecht. Vielmehr ist auch das Umfeld, in dem die „gleichmäßige“ Versorgung der Bevölkerung gewährleistet werden soll, in die Betrachtung einzubeziehen. Im unmittelbaren Umfeld der Antragstellerin liegen die als Mittelzentren festgelegten Beigeladenen zu 1) und 2), welche die ihnen zugedachte erweiterte Versorgungsfunktion in ihren Verflechtungsbereichen (Mittelbereichen) – was letztlich die Antragstellerin auch nicht bestreitet – teilweise sogar in interkommunaler Kooperation bisher erfüllt haben und erfüllen. (vgl. in dem Zusammenhang Punkt 2.1.4 <Städtenetze und interkommunale Kooperationen> im LEP Siedlung 2006)

9. Bedeutung für die Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit der Abwägungsentscheidung zugunsten einer Nichtaufstufung der Antragstellerin zum Mittelzentrum hat auch der Aktenvermerk der zuständigen Fachabteilung (C) des Ministeriums für Umwelt vom 5.7.2005 zur „Zentrale-Orte-Diskussion betr. Mittelzentrum Blieskastel sowie Unterzentrum Losheim“. Er gibt den Stand der insoweit – entgegen früheren Bekundungen – eingeleiteten „Teiluntersuchung“ zu dem Thema wieder. Der Antragstellerin ist einzuräumen, dass die Abteilung Landesplanung des Ministeriums für Umwelt ausweislich eines Aktenvermerks vom Dezember 2004 zunächst vorgeschlagen hatte, zur Vermeidung „langwieriger kommunalpolitischer Diskussionen“, was allein nicht als sachliches Argument angesehen werden kann, als „Fortschreibungsszenario“ die Festlegungen des ZOS im LEP Siedlung 1997 beizubehalten. Der Antragstellerin ist ferner zuzustimmen, dass die in der Anlage des Vermerks vom 5.7.2005 zu findende tabellarische Übersicht zu einzelnen Ausstattungsmerkmalen der Antragstellerin, der Stadt Blieskastel und der nach Angaben des Antragsgegners als „Kontrollkommune“ mit in den Blick genommenen Beigeladenen zu 1) in einer Vielzahl von Einzeldetails aufgrund einer ganz offensichtlich „halbherzigen“ beziehungsweise oberflächlichen Ermittlungsarbeit, teilweise unter Benutzung von Telefonbüchern, fehlerhaft ist. Dem kommt allerdings keine Streit entscheidende Bedeutung zu, da der sonstige Inhalt des Vermerks unzweifelhaft zu erkennen gibt, dass allgemeine und selbstständig tragende sachliche Gesichtspunkte die Landesplanungsbehörde bewogen haben, die von der Antragstellerin begehrte Aufstufung zum Mittelzentrum – zumindest zum gegenwärtigen Zeitpunkt – nicht in den Festlegungen zum ZOS umzusetzen.

In dem Vermerk wurden die verschiedenen für und gegen eine Aufstufung der Antragstellerin sprechenden Gesichtspunkte zusammen- und gegenübergestellt. Dabei wurden zugunsten der Antragstellerin eine Reihe von Aspekten gesehen und auch so bewertet, etwa das Vorhandensein eines Krankenhauses, eines Museums, eines Kinos, des Kulturzentrums Eisenbahnhalle, die ärztliche Ausstattung, das Altenheim, Einrichtungen der Erwachsenenbildung. Insbesondere wurden der Antragstellerin der unstreitig gute Zentralitätswert betreffend den äußeren Kaufkraftzufluss sowie hohe Umsätze des Einzelhandels zugute gehalten. Diese positiven Faktoren der wirtschaftlichen Entwicklung wurden allerdings im Wesentlichen im Zusammenhang mit einer vom Standort her städtebaulich nicht integrierten Ansiedlung einer Filiale des Globus Handelshofs gesehen. Dem wurde eine Reihe von aus Sicht der Landesplanung gegen die Aufstufung sprechenden Gründen gegenübergestellt, unter anderem das Fehlen bestimmter, dort aufgeführter öffentlicher Einrichtungen und einer Anbindung an das Schienennetz. Bei den gegen die Aufstufung sprechenden Gesichtspunkten wurde aber insbesondere herausgestellt, dass bei einer Übernahme eines Teils der bisher den Beigeladenen zu 1) und 2) zugeordneten mittelzentralen Verflechtungsbereiche notwendig eine Schwächung dieser Mittelzentren erfolgen werde und dass aufgrund unzureichenden Abstands zwischen den Mittelzentren im Falle der Aufstufung landesplanerisch unerwünschte Konkurrenzsituationen geschaffen würden. Das ist für den Fall einer Schaffung von drei Mittelzentren in unmittelbarer Nachbarschaft ohne weiteres nachvollziehbar.

Auch die Frage der Bildung eines bipolaren Zentrums mit der Beigeladenen zu 1) wurde durchaus erwogen, aber mit Blick auf konkrete Folgewirkungen ebenfalls als planerisch nicht wünschenswert eingestuft. In dem abschließenden Votum heißt es, im Hinblick auf den demografischen Wandel und dessen Folgen werde mittel- bis langfristig ohnehin eine Weiterentwicklung des ZOS im Saarland notwendig werden, um auf die veränderte Situation flexibel reagieren zu können. Das ZOS solle daher dann insgesamt auf den Prüfstand und bis dahin in seinem gegenwärtigen Zuschnitt beibehalten werden.

10. Entsprechend ist in der Vorlage vom 30.3.2006 für die Sitzung des Ministerrats am 4.4.2006 ausgeführt, dem Wunsch der Antragstellerin nach Aufstufung zum Mittelzentrum habe nicht entsprochen werden können. Eine Neufestlegung des Versorgungsbereichs der Antragstellerin ginge zu Lasten derjenigen der Beigeladenen zu 1) und 2). Dem Vorschlag der Antragstellerin nach Festlegung eines bipolaren Mittelzentrums gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1) könne ebenfalls nicht gefolgt werden. Dazu fehlten zum einen die raumordnerischen Voraussetzungen. Zum anderen führte die notwendige Verkleinerung des Verflechtungsbereichs der Beigeladenen zu 2) zur Schwächung dieses – im Vergleich zur Antragstellerin unstreitig – weit besser ausgestatteten Mittelzentrums. Eine generelle Diskussion über das ZOS und einen Neuzuschnitt von Versorgungsstrukturen werde sich bei der erneuten Fortschreibung nach Ablauf des gegenwärtigen Planungszeitraums von 10 Jahren unter dem Gesichtspunkt des demografischen Wandels nicht vermeiden lassen. Diese Erwägungen hat sich die gemäß § 3 Abs. 6 Satz 1 SLPG zum Erlass des LEP berufene Landesregierung in der Sitzung des Ministerrats vom 4.4.2006 zu Eigen gemacht und den Entwurf so an den Landtag des Saarlandes weiter geleitet. Auch der Entschließungsantrag des Ausschusses für Umwelt vom 9.6.2006 zeigt die demografische Problematik eines Bevölkerungsrückgangs verbunden mit einer Verschiebung der Altersstruktur hin zur älteren Generation deutlich auf. Daraus lassen sich auch nicht isoliert unter Wiedergabe der entsprechenden Textpassage Zweifel herleiten, „ob überhaupt eine Abwägung stattgefunden hat“. Dass das so war, unterliegt für den Senat keinen ernstzunehmenden Zweifeln.

11. Ein vom Abwägungsergebnis her fehlerhafter, weil bezogen auf das Gewicht beteiligter Belange unverhältnismäßiger Interessenausgleich lässt sich auch mit Blick auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin nicht feststellen. Anknüpfend an die einleitenden Bemerkungen zum Ziel der Planung und zu dem Charakter der Planungsentscheidung kann in Bezug auf die Einordnung der Antragstellerin „nur“ als Grundzentrum das konkrete Umfeld nicht vernachlässigt werden. Das Gemeindegebiet der Antragstellerin grenzt unmittelbar an die Territorien der beiden als Mittelzentrum fungierenden Beigeladenen zu 1) und 2) an, die beide in der Lage sind, den ihnen zugeordneten Mittelbereich mit zentralen Einrichtungen zu versorgen. Von daher erscheint es nachvollziehbar, dass die Landesplanung insoweit die Vorstellung entwickelt hat, dass in diesem konkreten räumlich begrenzten Umfeld die Festlegung eines weiteren – dann dritten – Mittelzentrums in Gestalt der Antragstellerin, die bei künftigen Planungen die Gewährleistung des Erhalts beziehungsweise einer Schaffung entsprechender mittelzentraler Versorgungseinrichtungen zur Folge hätte, zu einem Überangebot in dieser Region führen würde. Das der Ablehnung der entsprechenden Einstufung zugrunde liegende Argument, dass eine Aufstufung der Antragstellerin zum Mittelzentrum, sei es eigenständig oder gemeinsam mit der Beigeladenen zu 1) als bipolare zentrale Versorgungseinheit, im Ergebnis eine erhebliche Schwächung des für den Bereich des Westsaarlandes bestimmenden Mittelzentrums der Beigeladenen zu 2) zur Folge hätte, ist ohne weiteres nachzuvollziehen. Die Antragstellerin ist als Grundzentrum gegenwärtig – wie in der Vergangenheit – dem Verflechtungsbereich (Mittelbereich) der Beigeladenen zu 2) mit einer (insgesamt rückläufigen) Mantelbevölkerung von ca. 67.000 Einwohnern zugeordnet. Beide von der Antragstellerin in die Diskussion gebrachten Modifikationen hätten zwingend die Herauslösung der eigenen Bevölkerung aus diesem Verflechtungsbereich und damit eine „Schwächung“ dieses bestehenden Mittelzentrums zur Folge. Diesen Gesichtspunkt hat sich die Landesregierung bereits im Rahmen der Weiterleitung des (zweiten) Entwurfs an den Landtag des Saarlandes am 4.4.2006 ausdrücklich neben dem Hinweis auf im Vergleich zu den Beigeladenen zu 1) und 2) „deutlich geringere Infrastruktureinrichtungen“ selbständig tragend („darüber hinaus“) zu eigen gemacht und seiner Entscheidung zugrunde gelegt. (vgl. dazu Seite 2 (zu 2.1) der Vorlage der Landesplanungsbehörde an den Ministerrat vom 30.3.2006) Ohne weiteres nachvollziehbar ist auch die in diesem Zusammenhang geäußerte Vermutung, dass im Rahmen einer spätestens bei der erneuten Fortschreibung des LEP Siedlung voraussichtlich zum Jahr 2016 aufgrund der Bevölkerungsentwicklung generell eher eine Abstufung zentraler Orte zu erwarten sein dürfte, weswegen auch den gegenwärtigen Anliegen anderer Kommunen, etwa der Gemeinden Kleinblittersdorf, Merchweiler, Schmelz, Nonnweiler und Tholey, nach einer Festlegung bi- oder gar tripolarer Zentren auf der Stufe der Grundzentren nicht entsprochen worden sei. Die Landesplanung wollte sich eine Entscheidung nach weiterer Erkenntnis über die künftige Entwicklung der Bevölkerung vorbehalten und auch das erscheint unter Abwägungsgesichtspunkten zumindest vertretbar. Dass sich der zuständige Fachminister persönlich nach einer von der Antragstellerin vorgelegten Presseveröffentlichung (vgl. dazu den Ausriss aus dem Lokalteil der Saarbrücker Zeitung vom 4.5.2006, Blatt 56 der Gerichtsakte) in einem Brief an den CDU-Ortsverband im Bereich der Antragstellerin für die Schaffung eines „gemeinsamen Hochwald-Mittelzentrums“ ausgesprochen hat, rechtfertigt vorliegend keine andere Beurteilung. Dabei handelt es sich um Äußerungen im „politischen Raum“ die – ebenso wenig wie umgekehrt entsprechende Verlautbarungen im Einklang mit den späteren Festlegungen des LEP Siedlung 2006 – geeignet sind, entscheidende Bedeutung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Abwägungsentscheidung zu erlangen.

12. Vor dem Hintergrund kann die von der Landesregierung mit Zustimmung des Landtages getroffene Entscheidung, das bestehende System der zentralörtlichen Gliederung auch in dem hier fraglichen Bereich – zumindest bis zu einer angekündigten grundsätzlichen Revision des ZOS fortzuschreiben, jedenfalls nicht als unter Verletzung der Grenzen des Abwägungsgebots im Ergebnis unverhältnismäßig und daher fehlerhaft gewichtet angesehen werden. Für die Wirksamkeit dieser landesplanerischen Entscheidung spielte es erkennbar letztlich keine maßgebliche Rolle, ob beispielsweise auf dem Gebiet der Antragstellerin oder im Bereich der Beigeladenen zu 1) oder zu 2) mehr oder die meisten niedergelassenen Ärzte praktizieren, ob zwei, drei, vier oder fünf Apotheken beziehungsweise Zeitschriftenshops, Tabakläden, Fahrschulen oder dergleichen vorhanden sind. Eine Beurteilung, ob die zumindest vorläufige unveränderte Fortschreibung des ZOS insoweit die „beste“ oder die „vernünftigste“ beziehungsweise raumordnerisch „sinnvollste“ Lösung darstellt, ist nicht Aufgabe des Normenkontrollgerichts, das – wie eingangs erwähnt – den sich aus der Befugnis zur Raumplanung notwendig ergebenden planerischen Gestaltungsspielraum zu respektieren hat. Es ist gerade auch vor dem Hintergrund der Gewaltenteilung nicht Sache der unabhängigen Gerichte, in dem Zusammenhang eigene, als „besser“ erachtete Vorstellungen für einen „gerechten“ Interessenausgleich zur Geltung zu bringen.

13. Vor dem Hintergrund der Gesamtzielvorstellung der Landesplanung kommt insbesondere dem Streit unter den Beteiligten um die Erfüllung einzelner „Positionen“ des Anforderungskatalogs durch die Antragstellerin, etwa in deren Schriftsatz vom 21.9.2007, keine entscheidende Bedeutung zu. Das gilt hinsichtlich dieser Übersicht ohnehin, soweit sich die Antragstellerin darin auf Datenerhebungen, etwa des statistischen Landesamts vom 30.12.2006 oder Gewerbesteuerergebnisse für 2006, beruft, die Zeiträume und Zeitpunkte nach der Abwägungsentscheidung und sogar dem Inkrafttreten des LEP Siedlung 2006 betreffen. Die Beigeladenen zu 1) und 2) haben im Übrigen nach den mit der Antragsschrift vorgelegten Unterlagen des statistischen Landesamts („Gemeindezahlen 2006“) jeweils mehr Einwohner als die Antragstellerin, mehr sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, nämlich bezogen auf das Jahr 2005 einmal 5.535 (Beigeladene zu 1)) beziehungsweise 9.670 (Beigeladene zu 2)) gegenüber 3.569 Arbeitnehmern (Antragstellerin). Darüber können auch die von der Antragstellerin in mehreren Bereichen angestellten, insoweit notwendig relativen statistischen Betrachtungen über prozentuale Veränderungen in den letzten Jahren nicht hinwegtäuschen.

14. Die Entscheidung der Landesplanung, vor dem Hintergrund der negativen demografischen Gesamtentwicklung trotz der guten wirtschaftlichen Entwicklung der Antragstellerin in den vergangenen Jahren in dem hier fraglichen Teilraum im Nordwesten des Saarlandes zwischen den Beigeladenen zu 1) und 2) nicht ein drittes Mittelzentrum mit entsprechender Schwundwirkung für den Mittelbereich der Beigeladenen zu 2), dem die Antragstellerin angehört, als landesplanerische Zielvorstellung festzulegen, ist daher insgesamt nachvollziehbar und jedenfalls nicht im Sinne eines Gewichtungsfehlers abwägungsfehlerhaft. Das gilt auch mit Blick auf das dann folgerichtig notwendig werdende Herauslösen eines eigenen mittelzentralen Verflechtungsbereichs aus der bisherigen Struktur zu Lasten der Beigeladenen zu 1) und/oder zu 2). Ein Änderungsbedarf wurde insoweit bezogen auf den „gegenwärtigen Zeitpunkt“ (Punkt 2.1.1) zumindest vertretbar nicht gesehen und das bisherige ZOS des LEP Siedlung 1997 wurde – wie im Saarland insgesamt – beibehalten. Das ist ohne weiteres nachvollziehbar. Die Befriedigung der Versorgungsbedürfnisse der in den angrenzenden Teilen von Rheinland-Pfalz lebenden Bevölkerung obliegt ungeachtet tatsächlicher Verflechtungen der dortigen Landesplanung.

15. Wegen der konkreten Raumbezogenheit der Planungsentscheidungen kann insoweit auch nicht aus der bei isolierter Betrachtung bezogen auf das aktuelle Versorgungsangebot möglicherweise „grenzwertigen“ zentralörtlichen Einstufung der Stadt Blieskastel als Mittelzentrum in Punkt 2.1.2 (Ziffer 1) in Verbindung mit dem Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) ein Anspruch auf „Gleichbehandlung“ zugunsten der Antragstellerin hergeleitet werden. Ungeachtet des Angrenzens an die Gebiete der Stadt St. Ingbert und der Kreisstadt Homburg im Nordwesten beziehungsweise Nordosten ist auch hierbei der Planungscharakter in Rechnung zu stellen. Dieser schlägt sich in der konkreten räumlichen Situation im Südosten des Saarlandes in der landesplanerischen Zielvorstellung nieder, auch für die Bevölkerung der ganz im Süden gelegenen Gemeinde Gersheim ein Mittelzentrum beziehungsweise näher gelegene mittelzentrale Einrichtungen zur Verfügung zu stellen. Dabei kommt nur die im Übrigen im Vergleich zur Antragstellerin sowohl schienen- als auch straßenverkehrsmäßig besser angebundene Stadt Blieskastel in Betracht, wobei der Landesregierung auch der planerische Freiraum zugebilligt werden muss, in einer solchen Situation möglicherweise partiell nicht (mehr) vorhandene mittelzentrale Versorgungseinrichtungen erst künftig (wieder) zu schaffen oder vorzuhalten. Bei der Zuweisung zentralörtlicher Funktionen egal auf welcher Stufe kommt der konkreten Umgebung der jeweiligen Kommune, das heißt dem sie umgebenden Teilraum, eine wesentliche Bedeutung zu und deren Unterschiedlichkeit kann selbst bei unterstellt identischer Ausstattung ein sachliches Kriterium für eine unterschiedliche Einstufung und damit für eine verfassungsgemäße „Ungleichbehandlung“ darstellen.

16. Ein Abwägungsfehler lässt sich ferner nicht feststellen, soweit der Antragsgegner in Ziffer 31 beziehungsweise in der diese ergänzenden und konkretisierenden Anlage 6 zum LEP Siedlung 2006 bei der Festlegung des örtlichen Wohnungsbedarfs an die Einstufungen der Städte und Gemeinden nach ihrer zentralörtlichen Funktion im Rahmen des ZOS angeknüpft hat. Daraus ergibt sich für die Antragstellerin ein festgelegter Bedarf an 2,5 Wohnungen pro 1.000 Einwohner und Jahr im zentralen Ortsteil und 1,5 Wohnungen in den übrigen Gemeindeteilen. Die Nichtberücksichtigung von – unterstellt – Besonderheiten bei der Bevölkerungsentwicklung und dementsprechend bei dem örtlichen Wohnungsbedarf ist ebenfalls nicht abwägungsfehlerhaft. Für derartige Sondersituationen und einen die Festlegung zu Ziffer 31 überschreitenden örtlichen Wohnungsbedarf ist in der damit im Zusammenhang zu sehenden Festlegung zu Ziffer 40 des LEP Siedlung 2006 eine Anpassung „nach oben“ im Benehmen mit der Landesplanungsbehörde ausdrücklich vorgesehen. Auf deren Geltendmachung ist die Antragstellerin gegebenenfalls zu verweisen. Eine Abwägungsfehlerhaftigkeit (bereits) der Grundfestlegung zum Wohnungsbedarf in Ziffer 31 kann daher nicht angenommen werden.

Daher war der Normenkontrollantrag, soweit nicht zurückgenommen, insgesamt zurückzuweisen.

C.

Soweit der Normenkontrollantrag zurückgenommen wurde, waren die Kosten nach § 155 Abs. 2 VwGO der Antragstellerin aufzuerlegen. Die Kostenentscheidung im Übrigen folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Dabei entsprach es der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil diese Anträge gestellt und damit Kostenrisiken übernommen haben (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 125.000,- EUR festgesetzt (§§ 52 Abs. 1 GKG). Dieser Betrag setzt sich zusammen aus Teilbeträgen von 5.000,- EUR für das auf die Ziffer 36, 20.000,- EUR für das auf die Ziffer 31 und 100.000,- EUR für das auf die Ziffer 1 der Zielfestlegungen im LEP Siedlung 2006 gerichtete Normenkontrollbegehren.

Die Heraufsetzung gegenüber der vorläufigen Festsetzung im Beschluss vom 26.3.2007 – 2 C 120/07 – (30.000,- EUR), damals noch einschließlich des auf die Ziffer 34 des LEP Siedlung 2006 gerichteten Normenkontrollbegehrens, (vgl. dazu die Wertfestsetzung nach Abtrennung dieses Verfahrensteils im Beschluss des Senats vom 18.9.2008 – 2 C 360/08 –) erscheint mit Blick auf die von der Antragsstellerin vorgetragenen ergänzenden Mittelzuweisungen für den Fall der Aufstufung zum Mittelzentrum auf der Grundlage des § 12 Abs. 4 Nr. 6 KFAG geboten, wobei die begehrte Unwirksamkeitserklärung allerdings nicht bereits mit einer solchen Aufstufung gleichgesetzt werden kann.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.